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最新社会管理学论文 城市管理行政执法体制构建研究

2018-12-20 17:47:33来源:组稿人论文网作者:婷婷

  内容摘要

  行政执法指国家行政机关、受法律委托的组织及其公职人员依法行使行政权力的职权。随着我国城市化进程的快速推进,行政执法中存在的问题很多,比如城市拆迁和城市交通钓鱼执法等问题。行政执法问题不能解决,必然会影响中国社会主义现代化建设的进程。因此,怎样提高行政管理水平,已成为各级政府行政管理体制改革的重中之重。

  为了规范行政执法,党和国家相继出台了一系列政策措施,缓解了我国行政执法过程中出现的问题。但是,我们也应该看到,随着我国进一步深入改革,问题也会更加突出。习近平总书记在十九大报告中指出,我们必须继续贯彻依法治国的基本方略,加快建设社会主义法治国家。同时要求各级政府坚持科学立法,完善有中国特色的社会主义法制。在此背景下,对行政执法问题的进一步研究已成为社会管理学科中最重要的课题之一。

  关键词:社会管理;行政执法;依法行政;对策

  一、城市管理行政执法实践难题

  城市管理的首要任务是行政执法。行政执法体制改革必须与我国政府机构改革和行政管理体制相协调本文将通过城市行政执法体制的差异来寻求共同的问题和制约因素,并就此提出相应的对策,这才是寻求解决问题的关键。

  (一)执法分力与执法不力

  城市行政执法机构是城市综合行政执法部门,涉及地方利益调整和权利的重新分配。目前,中国城市管理行政执法的范围很广。它整合了市容,工商,环卫,规划,市政,交通,文化市场,民政,甚至计划生育等部门的行政处罚权力,但没有任何权力的划分能够做到清晰细致,尤其缺乏统一规范的行业管理标准。职能部门对行政处罚权的相对集中的理解存在偏差。

  例如,对未经授权的经销商的行政处罚和违反城市道路条例的行政处罚仍然存在问题。在职责划分上,街道、公共场所和房屋的噪声由公安部门控制。招徕顾客所产生的噪声由城市管理部门控制。在商业活动中使用空调和其他环境噪声可能对人民造成污染,并由环保等部门负责。这些职责的划分不仅对公众来说是未知的,而且对投诉部门甚至相关执法机构也不能直接解释执法范围和执法的不足,这样既造成了多头执法,又造成了执法扰民。

  (二)暴力抗法和暴力执法现象

  目前街道上的一些商贩占据着道路。在现如今的城市里,它们已经成为影响当地城市发展的障碍。自然,它们就必然成为城市管理执法的对象。之所以有了这样的执法与被执法,城市管理暴力执法和暴力抗法的恶性循环在中国城市屡屡发生。目前城管暴力执法违法行为呈现出明显的上升趋势。据统计,2016年黑龙江省城市管理行政执法工作遇到500多起暴力事件,一方面原于城管执法工作的可重复性,难度大,范围广;另一方面,由于利益驱动,遇到执法人员查处时,很容易产生极端矛盾,分析矛盾产生的原因:一是管理相对人的法治意识淡薄,只讲利益,不守规矩,造成违法的重复;二是对重点违法的管理相对人的教育没能跟上;三是执法人员缺乏足够的耐心,为了省事则采取直接处罚的办法,执法手段过于简单。

  不可否认,执法部门的暴力执法也是暴力侵害相对人的主要原因之一。人民与城市管理冲突的不断加剧,使得城市管理行政执法成为中国城市管理中矛盾的焦点,目前已上升到社会矛盾层面,这些矛盾不解决,在城市管理中将会造成恶性循环,还会造成恶劣影响,久而久之将会阻碍城市管理行政执法工作的进程。

  二、行政执法存在现实性约束

  (一)行政管理行政执法体制内环境建设缺陷

  1.行政执法内部管理体制障碍

  (1)缺乏基层权力,执法效率低下

  作为执行大量城市管理任务的政府机构,本应管理好本地区内存在大量违反城市管理的违规行为。但由于法律法规和体制编制的原因,他们并没有执法资格。为了完成当地政府交办的任务,不得不作出一些存在问题的行政决定,这些行政决定让百姓往往对行政执法队伍提出质疑,也容易引发暴力事件,进而影响执法效率,导致权利和义务的严重失衡,比如,在城市棚户区改造的拆迁过程中,为了“赶时间”,由于拆迁量大,就缺少相应的强制程序;由于受到行政编制的限制,多数城管行政执法人员的编制是事业编制,还有大量的协管人员,产生执法人员身份不符的问题。试想,这些问题不解决,怎能不受质疑,又怎样树立良好的政府形象。

  (2)市、区城管执法工作的领导权不统一

  目前,各地的领导权都不一样,市城管执法部门归市政府直接领导,区城管部门归区政府领导,再具体城管工作中,会出现各城区各自为政,管理便准不一致,管理方式不统一,市局只对区局有监督管理职能,这就造成市局的管理权薄弱,指挥不灵,使城市管理行政执法工作不能形成合力。

  (3)集中管理部门不统一

  最后,城管要控制什么,到目前为止还没有统一的国家层面的结论,但原则上集中执法权力的工作已由国务院法制办作出规定。武汉大学法学院博士研究生吴华军认为,中国城市管理机构的建立纯粹是一种“地方性力量”,只服务于地方利益。在管理方面存在固有的缺陷。因此,城市管理的合理性和合法性一再受到质疑。

  (4)人员配备不统一

  《公务员法》在行政执法类中设立了公务员,并对执法人员的身份作了明确规定。但是,城市受到行政编制数量上的限制,一线执法队伍基本上都是事业编制。各地城市管理队伍的编制数量也各不相同。例如,哈尔滨市城市管理局有20个行政部门。在深圳,广州和南宁,执法队员参与了公务员管理的行政方案的制定。人员配置不一致和管理界限不清导致管理混乱,在一定程度上影响了执法人员的情绪。

  2.相关配套制度不健全

  实施城市管理执法体系的目的之一是加强有关部门和有关主管部门的监督和制约。二是,执法机构没有监督的法律依据。现行法律没有规定审批的权利,只能由法院或者检察院来定义。三是陈旧的执法依据早已不适应现在的执法环境,比如:道路管理条例等都需要尽早修改。四是借法执法也是一个严重的问题,目前,城市管理行政执法工作缺少一部自己的法律。执法人员往往在发现违法行为时,认定不了违反的法律依据,而且相关的法律法规明确了法定授权的实施机关,虽权利并不属于城管执法部门,但在执法实践中,为了不损害与主管部门的良好关系,执法机关认定行政部门的不当行为已经获得批准。同时,社会监督和舆论监督的作用尚未得到充分利用。

  (二)城市行政执法体制外环境建设缺陷

  (1)由于执法的特殊性,难以执法

  中国经济发展水平的巨大差异造成了一大批贫困地区的人涌入城市,给城市的生活方式带来了巨大的冲击。生活在社会底层的城市居民构成了城市的弱势群体,由于这些人文化低,法律意识淡薄,他们的不法行为给城市管理工作带来了巨大的困难和压力。

  这就要求政府必须把城市环境建设作为城市发展的重中之重。由于同样的原因,城市和地区都相继颁布了城市管理规章制度,加大了对影响城市面貌和环境的各种行为的规范和惩治力度。现行城管执法体制将管理与执法分离,执法模式相对单一。因此,不同利益相关者之间会产生摩擦,冲突会不时发生。

  (2)公民社会不成熟,执法互动参与度低

  改革开放以来,中国的政治经济环境发生了根本性的变化。市场经济的发展为中国民间组织的兴起提供了经济基础。民间社会组织的数量迅速增加。据民政部统计,截至2016年底,全国共有346000个各类非政府组织。

  大多数非政府组织具有高度的行政特征;民间组织的合法性不足。在这种情况下,公民参与公共行政缺乏有效的组织整合中介机构,降低了公民参与的程度。公民参与主要通过居民委员会和街道办事处来组织。居民委员会受资金来源,机构设置等政府机构的约束,并为政府服务。他们全权负责上级政府的工作,对公民参与的热情是有限的。

  (3)部分居民缺乏环保理念和法律概念

  首先,在现实生活中,很多人都有集体意识,但缺乏公众意识。他们不赞成一些影响城市健康和生活环境的行为。由于城市环境是一个公共问题,在很多情况下不会影响居民的直接利益。因此会漠视和城管人员的冲突,这些人的行为无疑有助于违法暴力行为的发生。

  二是公民法律观念淡薄,遵纪守法意识低。行政执法对城市管理的重要性还没有得到很好的宣传。公民还没有认识到行政执法与个人生活的深层关系。其职能分为几个原来的部门,集中在城管部门统一实施,执法范围广泛,容易导致公民不了解。在经营方面属于工商行政管理部门,违章停车方面属于公安交通管理部门。由于执法力度过大、意识淡薄、缺乏合作,也限制了公民参与行政执法的积极性。

  可以说,许多市民仍然用传统的文化思维来看待城市发展和环境管理问题。他们并没有真正建立起公共福利、环境保护和现代公民应有的法治观念。这给城市管理行政执法工作中带来了一定的困难。

  还有,目前在城市管理中缺乏政府,部门和社区联动机制,这样无论在管理、监督和公众参与方面都会受到相应的影响。

  三、城市管理行政执法体制内部建设政策构建

  (一)完善社会管理行政执法管理体制

  1.统一归口管理,合理划分事权

  由于体制原因,政府的职能不能完全按照市场经济发展的要求来定位。目前,行政执法部门可以实施垂直管理,将城市执法部门纳入住房和城乡建设系统;根据社会和公共事务的性质,决策权应分配给相应级别的地方政府。管理权利应根据职能范围确定。省级以下的行政执法部门可以根据不同地点的实际情况实行分级管理。

  重点管理有利于各级地方政府的有序运作。垂直管理的实施有利于加强和改进行政管理。但从长远来看,垂直管理并非有效管理的唯一途径。关键在于随着社会主义市场经济的发展,要依法全面落实和加强行政管理,要根据地方特色尽可能地改善地方制度,建立有效的权力配置制度。

  2.管理权限划分方面

  首先,垂直管理权限被拆分。在城市管理行政执法体制改革中,有必要合理配置城市、行政区划、分区行政权力,建立健全网络化管理,实现城市化快速发展。明确行政执法责任和城市权力范围;加强部门协调,实现和谐执法。

  其次,权限分工的横向管理。划分综合执法权力与其他政府部门的界限目前,在集中行使行政处罚权中,有相当一部分部门是集中其他部门的部分行政处罚权,界限不清也会导致推诿扯皮现象的发生。

  3.独立机构设置

  首先,作为政府部门行使集中行政处罚权的机构,需要具有独立的执法资格。如果服从其他部门或与其他部门合作,那么独立行使行政处罚权就很难实现。

  其次,根据国家机关新一轮改革的精神,未来行政机构的建立将朝着决策、执行和监督分离的方向迈进。这是一个相互独立、相互监督、相互制约的行政管理体制。

  4.统一行政编制

  行政执法机构是行政主体,具有行政机关独立机构的法律地位。必须按照宪法和有关法律规定的程序建立。

  首先,在城市管理行政执法体制改革的过程中,非公务员执法本身就是违法行为,所以执法人员应逐步按照公务员的规定纳入执法公务员和统一行政机关。城市行政管理执法机构是从当地经济发展的承受能力和城市人口的规模出发的。根据低成本、高效率管理的原则,将职能划分为固定岗位和标准,确定执法人员执法的合法性。

  其次,根据《公务员法》,执法人员实行招聘、考核、培训、奖惩、薪酬等标准化管理,形成精简、高效的城市管理队伍,体现了基本要求。就我市城管队伍的现状看,事业编制的执法人员参公是解决执法人员身份的有效途径。

  (二)创新社会管理行政执法工作机制

  1.目标责任机制

  行政执法目标责任制的核心是强调权力与责任的一致性。建立和完善行政执法目标责任制是建立服务型政府的必然要求。在街道或乡镇层面上,必须特别强调实行单一责任制的管理主体。行政执法目标责任制的设计应着重界定执法实体及其执法实体的职责、执法内容、执法范围、执法标准、执法程序等。执法责任评估标准,执法机构,执法任务,目标和要求。实现行政执法的规范化、法制化,增强基层执法队伍和人员的责任感。在具体执法过程中要坚持“721”执法原则,即7分服务、2分教育、1分处罚,必须把教育与惩罚结合起来,并把它落实到位。

  2.行政程序制度

  加快行政程序建设。各级行政执法机构及其工作人员必须建立合理的程序遵从性理念,并根据合法性和合理性等要求,建立和完善行政处罚、行政回避、信息披露和事前通知。在听证、解释等制度层面,实行内部程序与外部程序、一般程序和特殊程序的有机结合,严格按照法定程序和行政权力履行职责,尤其在行使行政处罚权的执法过程中,要严格按照《行政处罚法》规定的程序开展执法工作,确保标准化,规范化,行政执法法制化。

  3.部门联运,构建“大城管联动机制”

  一是建立有效的沟通运行机制。例如建立由市城市综合执法局,市建设局,市工商局、市规划局、市交通局、市公安局、市土地局等参加的联席会议制度,每月举行一次,及时跟踪调查,形成大城市管理模式。并定期研究和协调该地区城市管理中的突出问题。该制度的建立可以促进行政执法各部门间的协调与配合的新模式。

  4.监督纠错机制

  在城市管理行政执法过程中,有必要建立和完善行政执法监督与纠正制度,并从多个角度加强对城市管理行政执法的监督。建立健全内部监督与社会监督、行政监督、司法监督相结合的监督网络,提高执法透明度。建立内部监督机制,大力加强新闻媒体的正面宣传,提高城市管理的社会满意度。采用定性与定量相结合的方法,学者、专家和公民负责监督和判断,进行科学评估,提高城市管理执法评估的有效性。

  5.公民参与机制

  公民参与主要是指社会成员通过某种渠道对政府管理行为的影响。这是对社会的民主管理。公众参与是影响政治发展的重要变量。在一定程度上,现代政府与传统政府的主要区别在于政治参与的差异。目前,公民参与改变了公共政策领域的传统决策方式,成为民主管理的一个重要特征。这也是中国行政民主化的重要标志。

  首先,完善公民参与行政执法的各项制度。公民参与的目标,内容,权限,处罚等要逐步明确规范,权力依法保证。完善信息公开制度和咨询制度,克服公民与政府信息的不对称性,赋予相关公民申请出版和提出建议的权利。实行公民监督权,建立科学、有效的控制机制,防止滥用行政执法人员权利。

  其次,建立畅通的信息流。积极建立公民与执法机构之间的双向信息流动,进一步推动政务公开,包括公开听证制度和管理民主化。执法机构可以通过媒体,听证会,信件和其他形式收集公民意见。政府还应该给予公民必要的回应,以改变公民作为政府信息的被动接受者的现状。

  再次,我们应该全面拓展公民参与的渠道。例如,以“公民和城市管理”为主题的活动。畅通公民举报的通讯渠道,适当设奖励和激励机制,城市管理合理化建议旨在解决人民群众最关心,最直接,最现实的民生问题。

  最后是加强公民教育。通过学习,社区教育和普法提高公民素质,培养公民守法意识是非常必要的。政府可以投入资金提高城市公共道德水平。宣传教育的效果是:公民能够积极参与城市管理,自觉遵守城市的规章制度;积极接受和配合城市管理工作,充分理解和支持城管部门的执法工作。

  6.行政执法救济制度

  为了促进依法行政,西方国家普遍建立了完备的救济制度——司法救济制度。这种救济形式可以起到有效的作用,充分发挥公民权利的保护作用。例如,在法国,建立了基于行政救济的救济制度。

  西方法治方法的启示在于,救济制度的完善是行政执法的根本保证,是保障公民基本权利的根本要求。因此,中国的行政执法应进一步加强行政救济,完善国家赔偿制度,并形成一个和谐互补的救援体系,有效维护社会稳定。

  (三)优化社会管理行政执法方式

  1.数字化管理

  数字城市管理的实施是现代城市发展的必然趋势。数字城市管理是利用现代信息技术实现城市管理运营的科学模式。由于城市管理过程包括信息收集,任务分配,任务处理,反馈和验证,数字城市管理可以及时发现各自工作网格中的各类城市管理问题。

  从应用方面来看,充分发挥建设系统“12319”服务热线指挥中心应有的作用。它的使用可以促进大城市管理模式的形成,解决信息不及时,政府管理不力,管理手段粗放等问题。

  新的数字城市管理模式创造了值得不断总结和推广的新经验和做法。它可以借鉴上海城市数字化城市管理总体规划,总体设计,构建城市管理信息平台,面向全市,实现城市与区级平台的互动。建立城市综合管理数据库,逐步实现管理层信息资源的共享。

  2.人性化管理科学发展观

  人类是社会进步的主体。人性化是遵守对人格、人权的保护、人道护理的实施,能够解决城市管理中的许多纷争,以实现公正执法。政策的制定不应该忽视小规模的创业者的需求,在城市重点区域,这些小规模创业者(小商贩)可能会影响交通和环境卫生、市容市貌等其他城市管理工作,政府对其进行管理,不应该通过立法剥夺小商贩的经营空间,而是应用疏堵结合的办法为他们划定合理的经营空间。尤其在新楼盘的规划中,规划出合理的室内市场等。

  这里可以学习上海的《城市设摊准则》。在上海市区的一些地区,可以在公众的同意下建立公共便利摊位。在完成简单的手续后,将向他们发放具有一定时限的临时摊位,并不再禁止路上的摊位。它甚至超过了一些部门的规定,放松了对规则的严格限制。“准则”的出台是人性化的措施,是和谐社会的体现。上海的举动正在吸取西方国家的经验。

  3.精细化管理

  随着社会分工的深入,专业化的程度越来越高,精细化管理的时代到来了。精细化管理是以注重细节、立足专业、科学量化为中心的管理理念和管理技术的一种。北京国际城市开发研究所的分析家认为,精细化管理是在城市管理实践中的科学开发概念的现代理念,城市开发从“速度”转变为“利益”,越来越多的人追求质量和效率,追求市民的利益。人们对全面开发的追求不断提高。为了适应这个变化,现代城市的治理必然从过去的粗犷的开发模式中摆脱出来,城市管理将进入精细化的经营时代。

  实质上,科学发展观要求我们认识到城市发展的科学性。城市精细化管理是标准化的前提。在城市管理工作中,根据法律法规,给出城市管理机构的职责和工作要求。城市的位置、特点、问题和发展趋势被用来明确管理内容和标准。合理确定工作职责,通过“无缝”管理,实现“零缺陷”目标。

  在城市管理执法工作中实施精细化管理,首先要分析城市管理的法律和特性、城市管理的内容和标准 ,并抓住城市管理的显著问题和弱势。管理资源的重组、共享和优化的合理化、行政资源的活用最大化、管理目标的科学和合理的改善,从单一分类、综合管理到综合分类、密钥管理的阶段性的实现,从广泛的管理到科学的管理的转移、组织结构的细化、从全功能转移到专业化、健全的经营评价系统的确立、评价标准的统一、明确的评价标准、评价的重点、科学的、客观和公正评价指标的确立系统。同时,加强对实施过程的跟踪和反馈,促进。

  此外,在具体的精细化管理过程中,还要求城市管理行政执法人员要精通管理和执法业务,尤其要有足够耐心和工作责任感,对各自管辖的范围和区域了如指掌,要深入调查研究,结合当地实际情况,不断研究处理和解决问题的好办法、好方式,为城市精细化管理提出切合实际的意见和建议,这样更有利于城市精细化管理水平的提高。

  4.加强行政指导

  不断提高城市行政措施的多样性。传统的法律行政手段是单一的,多数为行政强制。作为城市的管理者,要改进执法方式,使用行政指导来代替行政强制。一般来说,所谓的行政指导是指国家行政机关在职权范围内,为实现所期待的行政状态,以建议、劝告等非跸制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。为了得到特定的人、企业、社会集团等的员工的同意和援助的强制手段,为了达成特定的行政上的目的进行一定的措施,行动。

  行政执法人员为了减少不必要的纠纷,应该在执法过程中推行行政指导。执法行政机关应该充分考虑社会公共利益,判断实施行政指导的必要性。之后,通过告知程序,将行政指导的内容告知行政相对人,如果法律没有特别规定,就应该书面进行。为了确保行政指导的透明性和内容的明确,行政机关应该向一般市民公布特定的行政执行过程。对重大的或对多数人实施的行政指导,可以在实施前进行听证,听取行政相对人、相关行政部门的意见和建议。当然,在实施行政指导的过程中,必须避免行政指导的滥用。行政指导具有特定的管理范围,只有在适合的情况下可以选择地应用。

  (四)建设高素质的职业化、规范化的社会管理行政执法队伍

  行政执法是一项行政任务,其专业性和合法性非常强。建设高素质专业化,规范化的行政执法队伍是城市执法的关键。

  首先,严格控制入编。除新聘执法人员外,公务员的任职资格应符合公务员的条件。所有执法人员必须通过法律部门的审查,并经检查合格,持有政府颁发的执法证件进行执法。

  其次,加强思想素质的基本建设。城管执法队在某种意义上是城市警察。它的工作环境比较复杂。它需要良好的政治专业素质和心理素质。应该通过有效的思想政治工作,提高执法人员的责任心和使命感;应该培养执法人员的服务意识,要求执法人员在工作过程中从群众利益出发,衡量是否有利于群众利益,依据法律法规,以可以接受的方式履行职责。

  同样,我们要加强我们的业务基础培训工作。美国的城市政府机构非常重视为组织目标服务的各种员工培训活动,例如工作流程培训,综合简报,心理培训和管理培训。培训形式包括工作培训、角色模拟、研讨会等。中国的许多城市还需要开辟途径加强执法队伍的业务培训,并为城市管理和城市管理行政执法人员提供公共行政、基础知识、团队合作、体能等方面的系统培训。

  最后,标准作风建设。严格执行各项工作规范,坚持程序,严格执法,公平公正地对待所有人和事务。提高执法能力,规范执法程序,加强团队评估。重塑执法机关的良好形象,做到高效诚信为民。

  (五)健全社会管理行政执法法律体系,建设必须确保网络化法制

  城市管理是一个规范化、标准化、法制化的综合项目,城市管理执法体系始终处于确定状态。城市管理涉及千家万户的切身利益,它必须做到标准化。立法要解决的问题是制定一个全面执法权力清单,并规范和保护城市管理的执法行动。因此,有必要以全市行政执法机构的法律地位为核心,修改相关地方性规范性文件作为配套设施,建立更科学且可实现的法律执行体制。通过实现上游的执法机构和下游的执法机构的有效的组合,建立与管理者和法律执行机关的有效合作的网络化的法制。

  要针对目前城市管理行政执法现状和存在的问题,制定涵盖行政综合执法实施的管理制度和执法程序,并制定执法主体专项法。

  要依照立法的规定,结合当地实际制定相关的地方性法规、规章制度,制定和完善“城市管理实施细则”、“公示制度”等配套法律法规。为规范有效的运作提供法律制度保障,使行政执法工作有序开展。

  结束语

  自《中华人民共和国行政处罚法》实施以来,行政执法工作得到认可和规范,城市管理行政执法工作不断发展壮大,走向成熟。行政执法体制改革应是一项长期制度,而不是一项临时应急措施。必须配合政府机构改革和行政管理体制改革,解决城市的突出问题,提高执法能力。也就是说,我们必须面对传统行政权力不合理的内部结构,将其作为合作性服务功能转变和强化,也需要避免过去只注重维护公共秩序单一思路而忘了整体平衡;我们还需要建立健全行政执法法律制度,实现下游执法协调;执法理论和执法手段,实现行政执法具有人性化和科学性;同时要充分享受统一的地位、权力和责任,注意提高公共服务的质量,增加公众参与的积极性。

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