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最新社会管理学论文 公共治理视角下非政府组织的变革与管理创新研究--以昆明

2018-12-17 16:16:57来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要:改革开放以来中国发生了翻天覆地的变化,经济领域在社会领域得到深化和发展,社会组织方式、阶级结构和阶层结构都发生了巨大变化,各种利益之间呈现出多元化的趋势,利益的鸿沟和矛盾日益扩大,日益复杂。因此,在过去计划经济时代政府集中传统的社会管理模式已经不能满足社会发展的需要,这就要求中国不断进行社会管理创新,依据科学发展观的要求,加强现代政府的社会管理职能,才能全面构建“党委领导、政府责任、民间支持和公众参与、法律保障”的社会管理结构。

  非政府组织是政府联系群众、联系社会和市场的纽带和桥梁,是构建社会主义和谐社会、推进社会管理创新的重要力量。首先,非政府组织能够补充政府,可以解决政府自身局限的问题。政府作为社会管理的主体,对人民多样化需求满足能力是有限的,而非政府组织具有多样化和灵活性的特点可以弥补。其次,非政府组织具有广泛的社会资源,能够产生巨大的社会效益。第三,非政府组织作为政府与社会沟通的桥梁,为人们参与社会管理提供有效的中介。因此,积极引导和支持非政府组织的参与权,充分发挥在社会管理中的作用,与政府建立良性互动关系,帮助政府满足公众的广大需要,对提高社会管理效率、节约成本及促进我国公共管理创新具有重要的历史意义。

  关键词:公共治理;非政府组织;管理创新;社会管理

  序言

  改革开放前,在我国实施计划经济和中央集权制度,社会组织力量很薄弱,国家和地方的非政府组织数量很少。我国改革围绕社会改革为中心进入一个新的阶段,在不断完善市场经济体制的同时,深化社会管理体制改革,推进公共治理结构转变,已成为新时期改革的主要任务。社会组织的发展体系是构建新型公共治理结构的基础和前提,在社会管理中非政府组织的重要性日益突出,也使我国对非政府组织的研究越来越深入和广泛。随着我国经济体制改革、政治体制改革,发展社会组织,完善社会机制,应该成为社会改革新时代的主要内容,为发展非政府组织生长创造良好的外部环境,成为推动我国社会进步的重要力量。

  本论文围绕着“非政府组织的变革和管理创新研究”为主题,集中分析了以下的问题:一是社会管理的意识形态理论。本研究的重点是非政府组织与公共治理改革的关系,以及非政府组织在处理公共危机和提供公共服务方面的作用。二是中西方通过对中西方非政府组织发展方向进行比较,得到哪些启示?三是关于昆明市慈善总会发展路径个案研究。深入了解案件的现状和发展过程,对单个研究对象的典型特征进行深入细致的综合研究和分析。四是我国社会管理中非政府组织的发展困境。五是探索我国非政府组织在管理创新中的发展机制。

  本文的研究内容具有较强的理论意义和现实意义。非政府组织在中国的广泛兴起已近十年,国内学者对这方面的研究还处于探索阶段,相关研究成果比较零散,缺乏系统性。在研究的过程中,从政治学、社会学、哲学、历史学等多方面的深入思考,以此提高理论的深度,开阔视野。首先,系统梳理了非政府组织参与到社会管理中一些有关的理论,通过对相关理论问题的系统分析,形成了完整、清晰的认识,并提出了一些思路。其次,对我国非政府组织发展困境进一步研究,本文详细的理论分析,深刻发掘其政治、文化、经济等方面原因。为非政府组织参与社会发挥作用和发展方向提供了理论支撑。这些现象是目前研究的热点和难点问题,更是中国民主进程中的主要症结。第三,通过非政府组织参与公共治理发展的方向,我们发现社会管理中政府与非政府组织之间的合作机制,为我国进行社会管理体制创新提供了很重要的理论依据。

  一、非政府组织概述

  (一)非政府组织基本理论分析

  长期以来,非政府组织这一概念是在西方语境下被我们认识的,它最初出现在1945年6月签订的《联合国宪章》的第71条里,该条授权联合国经济与社会理事会“应与非政府组织就其职权范围内的事项进行咨商。就非政府组织的概念来讲,由于此概念涉及的范围较广、并且组织团体类型众多,所以至今并没有一个很严格的定义。

  有学者认为,非政府组织一般是指“非政府、非营利,为了民间公益事业,在开发、人权、环境、难民救济等领域活动的组织”。一般来说,非政府组织指的是政府以外的非企业社会组织。因此,对非政府组织相关概念的理解和深入研究是有帮助的。

  1.非营利组织。非营利组织是对非政府组织最接近和最可替代的概念。这两个要素的内涵基本相同,而不同的是非政府组织是与政府的区别,而非营利组织是与企业的区别。

  2.公民社会。民间社会的外延更为广泛,能够凸显新的社会关系主体。它是一个在私人活动中逐渐产生的公共领域。

  3.第三部门。它们在内涵和外延上基本一致,这是与政府和市场比较。政府是第一部门,市场是第二部门,其余是第三部门。

  4.志愿者组织。这一概念强调支援的特点,在欧洲北部和英国更受欢迎。

  5.草根组织。指非政府组织在城乡社区中存在的基层民众组织,它着重于发展中国家的基层组织。

  6.免税机构。这种组织强调在税收制度中享受待遇。

  7.慈善组织。慈善组织强调公共慈善性质。

  在中国,非政府组织比市场更容易受到政府的影响,与非营利组织的特点相比,非政府组织的特点更具价值。因此,本文选择了“非政府组织”的名称。应当强调的是,本文所提到的非政府组织和非营利组织、非政府组织、第三部门、非政府组织和社会组织的主体,主要是指政府和市场之外公共部门的一部分。

  (二)非政府组织的特征和类型

  1.非政府组织的特征

  关于非政府组织的概念还没有形成一个具有明确的内涵和外延,虽然不同的国家对非政府组织的职能建立表现出不同的形式,但是也有民间组织的共性。本文根据目前国际上大多数人所接受和认可的现状,总结了其基本特征是非政府性、非营利性、组织性、自治性、志愿性和公益性。

  (1)非政府性

  非政府性是非政府组织的最重要的属性,与政府部门有着根本的区别。非政府组织的决定和行为不受政府控制,它的立场不代表国家和政府。作为一个非政府社会组织,其非政府性分别体现在三个方面:一是独立自主自治。二是自下而上的民间发展。三是具有竞争性的公共部门。

  (2)非营利性

  非营利性是非政府组织与企业和政府的特殊产权形式不相同,这反映了非政府组织资产的公共福利性质,不以营利为目的。这种性质主要体现在三个方面:一是不以营利为目的。二是不能实现剩余利润的分配。三是本组织的资产不能以任何形式转换为私有财产。

  (3)组织性

  组织性作为非政府组织的一个重要特征,主要体现在两方面:一是具有正式的管理结构和管理制度。二是拥有规章制度和固定成员制度。

  (4)自治性

  自治性是指非政府组织是独立的自治组织,不依附于政府、企业或其他组织,它们具有生活自理能力和独立决策的能力,包括人力、物资等方面的决策。自治性主要体现在以下三方面:第一、本组织的活动不受政府干预。第二、本组织的活动不受营利组织的干涉。第三、非政府组织的经济独立。

  (5)志愿性。非政府组织的志愿人员往往具有崇高的信仰和使命感,以奉献精神为价值取向,变他律为自律。在实践中,志愿性主要体现在以下三方面:一是组织的志愿性质。二是活动的志愿性。三是服务的志愿性。

  2.非政府组织的类型

  非政府组织的合理分类是理解和非政府组织研究的一个重要途径,与此同时为非政府组织的评价和管理提供了许多便利,却因为非政府组织在各方面的多样性、复杂性和研究理论或不同的应用理论,导致非政府组织的分类变得很复杂。目前学术界还没有形成一个非常完善的分类标准。按照目前的分类方法,根据非政府组织和政府部门的依赖程度、非竞争实力和是否行使公共权力,非政府组织可分为社会组织、群众自治组织、公共机构和非私营单位。

  (1)社会组织。社会组织是指由社会公民自愿组成的,为实现和完成组织章程的联合自愿制定,按照章程进行一定的活动,社会组织由民政部管理。社会组织已成为当代中国政治生活这个阶段的重要组成部分,现在大约有2000个全国性的社会团体,其中大约200个正在制定或编制。

  (2)群众自治组织。群众自治组织是指城乡居民生活区内建立的社会组织,由居民或村民选举产生的主要成员,实行自我管理、教育和服务。它们的主要任务是处理有关的公共事务,调节纠纷和解决矛盾,维护社会和谐稳定的秩序,并能够及时反映群众对政府的意见和要求。

  (3)事业单位。事业单位指国家机关或者其它社会组织为实现社会公益目的,从事文化教育、科学研究等社会活动的社会服务组织。比如,学校、研究所、医院、有关的新闻媒体等等。

  (4)私营非企业单位。私营非企业单位是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及私营公民组织的从事非营利性社会服务的社会组织。如私人学校、私人福利院、私人文化中心等。

  二、非政府组织与公共治理变革

  (一)非政府组织在公共治理中的角色

  公共治理是一种持续的合作行动过程,它具有行动主体多元化的重要特征。非政府组织的多元治理价值观为公民社会治理提供了新的思路,是治理多元化中的重要组成部分。非政府组织在公共治理过程中扮演两层角色:委托和替代。

  1.委托

  政府委托一些非政府组织发挥作用,可以利用公众的强烈社会需求来改变政府面对日益增长和日益无力的困境,它可以通过缩小政府职能、降低成本、提高政府工作效率来缩小政府规模。非政府组织可以被视为公共治理的主体。其基础是非政府组织可以灵活地适应社会的发展,弥补政府和市场的缺陷。

  2.替代

  指的是一些非政府组织的社会自治组织,他们可以通过独立和主动的活动,在某些方面做好政府和企业不愿意做、做不了和做不好的事务。一方面,非政府组织的非营利性和公益性特点,使其能够达到一定程度的符合政府公共管理和服务职能;另一方面,志愿者和专业人员也可以确保它提供公共产品,成本更低,质量更好。

  (二)非政府组织对公共治理的效应

  “更少的统治,更多的治理”是世界范围内国家行政改革的目标。这一理论的核心思想是把原先由政府独自承担的责任逐渐转移到公民社会,这意味着公共事务不再仅仅由政府统领,非政府组织正以委托和替代的模式承担着对共同事务管理的责任。随着非政府组织的大量出现,其在公共治理方面也发挥着一些作用,主要表现在:

  1.创新效应

  非政府组织具有更大的适应性灵活性,在组织体制、组织结构、活动形式上体现,可以依据公共管理过程中的变化作出反应和调整,帮助公众作出创新反应。

  非政府组织对公共治理的创新效应主要体现在两个方面:一方面,新技术、新的生产方式的创新以及制度的创新,主要是引用和推广新的适合的技术,发展新的技能,让人们掌握新的生产方法。另一方面,体现在非政府组织能够承担很大的社会风险。作为民间组织,非政府组织可以从事某些具有风险的、前景状况不明确的活动,在取得成功的经验后,这种方法可以被政府、企业和其它组织接受和推广。

  2.效率效应

  非政府组织主要是靠发动社会的广大群众广泛参与公共管理活动,因而其成员能够在相对小规模的互惠合作中既利于自觉遵守规则,又便于相互监督,提高工作效率,减少腐败。同时随着非政府组织活动越来越走向专业化,其成员基本上是专业人士,可以避免政府部门下的官僚主义和经验主义模式。因此,非政府组织这种灵活的组织优势可以提高非政府组织在公共治理过程中的工作效率,促进公共治理活动有序、高效地运作。

  3.公平效应

  非政府组织的非营利性特征,决定了非政府组织可以重点了解基层需求的特定群体,在政府中“留给精英”与市场中“留给富人”之外,促进社会福利,体现社会公正。并且非政府组织通过对掌握再分配社会资源,促进精英阶层向弱势群体、城市向农村、发达地区向欠发达地区的资本、智力等元素流动,为了弥补政府的失灵留下“公平遗憾”。

  4.沟通效应

  非政府组织的自治组织对象很多是公众,有着公共的自然联系和组织社会的天然能力,可以深入到社会基层民众,并与政府保持密切的关系,成为沟通政府与基层民众的中介桥梁。同时,非政府组织作为民间组织的一个重要环节,在基层与企业、学术界、新闻媒体和公众之间发挥着沟通作用。非政府组织为多元治理结构中的民主政治体系提供参与型的公民文化平台。

  (三)非政府组织参与公共治理的功能

  非政府组织是人们重新审视国家和市场在社会发展中的作用的结果。在公共治理中的地位越来越重要的作用。

  1.弥补政府和市场的失灵

  非政府组织作为公共治理的新主体,从政府失灵和市场失灵的角度出发,认为非政府组织具有市场和政府所不具备的优势。现代社会是一个多元的社会,人们兴趣、价值观年、经济利益等都是高度多样化的,社会也现许多阶级、阶层和各种利益集团。因此,人们会有不同的需求。非政府组织灵活性和补缺性的特点决定了我们可以提供多样化的公共产品来满足社会多样化需求。

  2.协助控制政府规模

  随着社会政治、经济事务的增多和政府管理的领域扩张,政府规模的扩大很容易发生。如果政府将其部分职能转交给非政府组织,则非政府可以有效地抑制这种现象。

  3.提供就业机会

  非政府组织的经济活动涉及面广,大部分属于服务业,大部分依靠劳动力,服务业也不断分化,形成多种新兴服务业,为劳动者提供了广阔的就业空间。同时,非政府组织可以开展教育培训项目,帮助下岗人员转变观念、更新知识,掌握技术,重新回到工作岗位。

  4.凝聚社会资本

  非政府组织的自愿联盟已经取代了非自愿的网络,这是由区域、血缘、民族或社会地位形成的,培育和提升社会资本的增长是建立现代诚信、友好和稳定的社会秩序基础。

  5.培养组织间的“伙伴理念”

  组织间伙伴关系的新理念,以信任为基础,以能力互补为平台,以项目投放与实施为契机,在组织的“利益双赢”中创造社会价值。这一新理念对于中国的组织创新具有重要意义,伙伴关系的理念也在改变着我国社会治理的总体结构由“单中心”向“多中心”的模式发展,即从传统的以政府为中心的社会治理结构,向“政府—非政府组织—企业”三方构成的多中心治理结构转变。

  三、国内外非政府组织的发展

  (一)我国非政府组织的发展历程

  表一:我国非政府组织的发展历程

  发展进程萌芽期

  (1949—1966)停滞期

  (1966—1978)恢复发展期

  (1978—1995)快速发展期

  (1995—至今)进程事件新中国的成立,计划经济体制建立十年动乱时期十一届三中全会、国务院下发的《通知》党的十四大主要内容原先的非政府组织逐渐萎缩、消失,非政府组织面临调整和变化。国家政治经济发展进入行政计划轨道,非政府组织陷于瘫痪。《社会团体登记暂行办法》《基金会管理办法》《社会团体登记管理条例》等法规的颁布使非政府组织的管理得到充实,执法得到加强。非政府组织数量持续增加,表现极为活跃,非政府组织的管理改革也日趋显着。资料来源:黑龙江生态工程职业学院学报。

  (二)西方国家非政府组织的发展历程

  十九世纪末二十世纪初,西方资本主义民主政治的建设基本形成,市场经济也被广泛接受。国家和市场成为满足人们利益和需要的两大机制。社会福利组织的形式和传统的交往方式开始发生变化:人们开始以市场自由交换自己的利益,以结社自由的形式寻找国家提供的公共物品。因此,作为一种独立力量的非政府组织应运而生。现代非政府组织的形成和发展分为三个阶段:

  1.创建全民舞台:侧重于社会救济和福利服务

  早期的非政府组织侧重于社会救济和福利服务,致力于为弱势群体中的个人和家庭提供人道主义和物质支持,试图缓解社会不平等、紧张局势和冲突。最初大多数非政府组织是宗教团体,他们的大多数成员都有普世情结。这些非政府组织存在是为了促进社会福利和普及教育,让弱势群体从社会边缘挣扎出来。可见,非政府组织是从社会公益入手的,成员是根据他们共同的信仰走到一起的。保持他们之间的联系是共同的利益,而不是高压措施或强权政治。

  2.成长阶段:着力促进社会发展和经济发展

  此阶段的非政府组织以促进社会发展和经济发展为重点,重点针对落后地区或贫困社区的区域发展援助项目,努力促进和帮助这些地区和社区改善和提高生活水平。这个阶段主要集中在两次世界大战之间,非政府组织有限发展,它没有得到迅速发展,也没有得到政府或政府间组织的特别关注。

  3.调整改革阶段:世界范围内的引导和协助

  非政府组织将促进可持续的全面发展作为努力的重点,虽然每个组织的功能性目标是有限的,但其总体方向是宏观战略,所以他们开始从单纯提供服务和帮助转向注重制度设计和政策创新,试图在更深远的意义上影响所有相关的公共和私人机构来解决各种社会问题。这一概念主要是受传统非政府组织的影响。

  (三)国内外非政府组织的发展比较

  1.理念的区分

  这一概念主要是受传统非政府组织的影响。在政治和文化观念上中国和西方国家之间的差异主要是受到以下因素束缚或推动:

  (1)国家起源概念的影响。西方思想家历来推崇国家起源的契约论。如果人们能更好的行使自己的权力,人们可以锻炼自己,不需要国家行使权利。这一理论影响着西方人的思维方式和活动方式。中国一直生活在一个强大的国家,国家是一个君权神授的产品,所以人们更愿意依靠国家实施的活动。这使得人们缺乏积极利用某些组织参与社会管理的意识。

  (2)社会地位的影响。在西方,国家与社会是分开的,是两元的,国家是国家,社会是社会。政府成立后,社会并被没有解散,依然存在,政府的存在本身就是为了社会的繁荣与幸福。在国外,人们可以管理自己的社会,并有一定的组织发展空间。在中国,国家与社会是一体化,国家对社会的控制,覆盖了组织发展的社会空间。因此,中国的自主意识和维权意识比较薄弱,还有一些来自概念和发展土壤上与西方的偏差。

  2.与政府关系的比较

  非政府组织的发展离不开政府的支持,公共关系也需要向政府提出。在这方面,中西方非政府组织之间也有一些差距。

  (1)起源。在契约自由理论、权利意识理论的影响下,西方非政府组织大多是在与政府的斗争中发展起来的,因此他们更加大胆,在交易权和维护自身权益方面具有明显的优势,具有民间社会的深厚土壤。我国许多非政府组织由传统的政府组织转变过来的,由于官方的支持和对官方的依赖,自力更生不强。随着社会的发展,仍需有一个成长的过程。

  (2)发展。在西方非政府组织的发展过程中,政府不能在法律框架内干预,非政府组织的活动基本上是自主的。对于政府来说,所有的非政府组织都是平等的。中国的非政府组织是政府密切相关,因为他们通常都是由政府主导或来自传统社会的转变。因此,活动很容易受到政府的暗示和干扰。

  3.内部管理因素区分

  对于一个组织来说,管理是效率。良好的管理可以使组织发展得更好,一般的管理可能会使组织陷入困境。

  (1)体制方面。西方非政府组织一般从成立之初就有较为完善的机制和制度,具有明确的组织目标和宗旨。这些制度和措施使组织的发展能够步入良性轨道,并使组织工作人员受到关注和激励,非政府组织的大部分活动也都是透明的。中国许多非政府组织制度不健全,变化性大,没有组织活动和领导的监督和控制措施,活动不透明,这都制约着非政府组织的发展。

  (2)能力方面。西方非政府组织有很大发展能力的空间,具有良好的意识、和谐关系的政府关系和健全的制度机制,包括人才获取、筹款、形象宣传和实践目的。相反,在中国许多非政府组织不加强自身能力建设和管理,他们没有加强形象的宣传,没有加强人才梯队的建设。不仅有先天缺陷,没还积极有效的手段和机制来弥补这些缺陷。

  4.与社会的关系比较

  与政府相比,非政府组织具有一定的灵活性,与社会普通群众也很亲密。西方非政府组织很关注他们的社会形象,通过捐款、慈善活动、救灾、论坛等形式与老百姓广泛接触,并且形成活动机制,定期组织活动以获得公众认可。中国的非政府组织活动较少,即使有很多活动,作为一个“秀”,得不到一般公众的认可,因此需要通过各种渠道加强社会形象。

  四、个案分析:昆明市慈善总会发展路径研究

  (一)昆明市慈善总会的基本情况

  昆明市慈善总会成立于2008年8月29日,并于2009年1月18日正式挂牌开展工作。由社会各界的企业、事业单位人和社会团体自愿参与慈善事业,经社会行政机关核准登记。慈善捐款来自社会,主要用于赈灾,扶贫,助孤安老,助医助学。

  近年来,市慈善总会获得多项荣誉:2012年,被评为昆明市老有所为先进集体;2014年,昆明市被评为全国五星级慈善城市,在省会城市中排13名,并获得中华慈善总会“突出贡献奖”;2015年,市慈善总会被评为昆明市5 A级的社会组织。

  (二)昆明市慈善总会的管理创新

  1.“校园慈善文化”树标杆

  慈善是中华民族优秀传统文化的重要组成部分,慈善文化被引入校园,旨在培养青少年的慈善意识和社会责任感,让更多的人感恩社会、父母和承担社会责任。昆明“慈善之花”开遍校园,“慈善文化”已深入学生心中。在潜移默化的教育下,“向善”已成为孩子们的行为标杆。

  2.学习慈善信托新理念

  昆明市慈善总会把对慈善信托的学习研究和探索列为重要内容,提高依法治善新水平,开拓慈善扶贫新领域。对于很多人来说,“慈善信托”是个陌生的概念。慈善信托基金属于公共信托,是指委托人将其财产委托给受托人用于慈善事业,受托人根据客户的意愿,以受托人的名义管理和处理,开展慈善活动。中华慈善总会李本公会长曾表示:“慈善信托很可能会成为新形势下,发展慈善事业的新增长点”。

  3.探索慈善新渠道

  在募捐渠道和方式上,根据精准扶贫工作的要求,昆明市将继续开展“扶贫济困·慈善募捐”活动,并努力将此项活动打造成亮点和品牌。每年9月5日为“中华慈善日”,慈善募捐活动时间预安排在9月份开展。并将总结近几年的工作经验,把宣传动员做早做实,把募捐工作做得更深入,使募捐工作收到更好的成效。此外还将进一步完善专项冠名基金捐赠设立的有关规定,加强冠名基金的管理。对真正有慈善资源,但没有募捐资格的单位和社会组织,本着双方自愿和责权分明的原则积极开展合作,帮助其实现慈善愿望。

  4.行善进入“慈善项目”时代

  思想观点要转变,要从单纯的行善积德转换到依法依规地做慈善,开展好各项工作。“慈善一日捐”是募捐的主要渠道,在昆明已实施多年,得到昆明企事业单位与爱心人士的广泛支持,有效地推广了慈善理念。2017年9月5日是《慈善法》规定的第一个“中华慈善日”,利用这一契机,抓好这次的“慈善一日捐”活动。

  5.公益“跨界合作”正当时

  铁飞燕(人大代表):做公益是社会问题,光靠一个人的力量是有限的,公益要大家一起做,不管是资源、人才、信息还是宣传的联合都是非常有必要的。对公益组织来说,找到合适的合作伙伴和合作机会,往往意味着为他们的生存与发展找到空间。近年来在公益慈善界,“跨界”成为“最潮”的字眼,从单兵作战发展到各界互相支持,除了政府的介入,不少商界企业也通过捐款等方式与公益组织合作,此外,公共利益组织与媒体合作,通过媒体的力量提高慈善活动的影响。不同形式的跨界合作对促进公益资源整合、扩大公益项目影响力和沟通效果、促进公益组织自身成长具有促进作用。

  (三)昆明市慈善总会的成功给我们的启示

  1.加强监管,完善制度

  昆明市慈善总会自成立以来,注重自身组织建设和募捐救助的行为规范与透明度。昆明市慈善总会每一次进出都清清楚楚,所筹的物资全部按捐赠者的意愿交给受赠人。要做到慈善透明,不能仅靠个人的道德自律,而需要靠监管和引导,将其建立在一套健全的制度约束之上。昆明市慈善总会在国务院指导方针的指引下,坚持“阳光慈善”的监管模式,努力让昆明市慈善总会成为政府放心、社会信任、群众满意的阳光慈善机构,把慈善事业做成人人信任的“透明口袋”。

  2.将众多公益活动纳入慈善范畴

  “十三五”规划纲要将“大力支持专业社会工作和慈善事业发展,健全经常性社会捐助机制,广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动”,作为提高民生保障水平的重要内容。扶贫济困是传统慈善的主要内容,也是当代慈善应的首要任务。《慈善法》第三条采用“大慈善”概念,把扶贫济困、促进教育科学文化卫生体育事业发展、改善生态环境等有利于增进社会公共福祉的公益活动纳入慈善范畴。

  3.加大媒体宣传力,

  昆明市慈善总会会长李培山:做好慈善事业一定要广泛宣传社会救助和慈善救助的相关政策,让更多的人了解政策、用好政策。要充分利用新闻媒体,加强与宣传部门、报纸、电视台等新闻媒体的密切合作,报道慈善活动、项目,提高慈善组织的公信力,探索慈善文化。此外,需大力宣传社会各界爱心人士乐善好施的美德,并对为慈善事业做出突出贡献的组织和个人给予嘉许回馈,引导更多社会力量参与慈善事业。

  4.企业树立慈善典范

  主张各类企业将慈善精神纳入企业文化建设,把慈善参与作为社会责任的重要方面,通过捐赠、志愿服务支持、建立基金会等方式,开展各种形式的慈善活动。慈善文化融入企业,企业家慈善逐渐向企业慈善发展;慈善文化以企业为组织载体,通过员工对家庭成员的影响,被员工广泛接受,进而促进每个人的慈善。员工可以通过参与企业组织的慈善活动来增强自己对企业的认同感和忠诚度,消费者可以通过企业慈善活动来提高企业的声誉和形象的评价。企业的慈善行为能够促进企业家的合作,形成新的社会规范,也有助于我国企业与国际接轨,实现国际化。

  五、我国非政府组织存在的主要问题

  (一)非政府组织发展面临的外部制度环境问题

  目前,我国许多民间社会事务都被纳入到政府管理的范围,其中非政府组织的活动将受到政府的管辖或遏制,导致非政府组织无法独立成长。由于法律法规、制度、资源等限制,我国非政府组织在发展过程中遇到了诸多障碍,导致我国非政府组织先天不足。

  1.现行法律法规的缺失

  十多年来,我国政府一直在探索一条依法管理的道路,目前,我国非政府组织法制建设的外部环境正在逐步形成。虽然我国已经颁布了多部关于非政府组织的法律法规,但我国非政府组织法律制度还有很长的路要走。首先,缺乏权威法律对非政府组织的性质、地位、权益、作用等进行全面论述。此外,缺乏对现行的法律法规的实施细则的司法解释,使得非政府组织在实际操作中没有针对性,造成其管理的“无法可依”。这都在制度层面上限制了非政府组织的发展。

  2.政府职能转变相对缓慢

  在非政府组织与政府的关系中,政府的主导作用十分明显,政府政策取向直接影响非政府组织的发展和未来。在实践中,非政府组织实际工作成效很大程度取决于地方政府的态度。非政府组织可以弥补政府的公共福利不足,减轻政府的负担,同时,非政府组织也可能给政府带来压力和挑战,甚至引发一系列利益冲突。在当前政府主导的关系中,政府是否积极放权、合理赋权是决定非政府组织发展前景的关键。

  3.缺乏有效的行政监管和社会监督

  从监督制度的角度看,一方面监管机构的监管缺失导致混乱和没有人负责;另一方面,政府的重点是事先审批,忽视事后监督,有关职能部门没有足够的对非政府组织跟踪监控,除日常年度检查外,对非政府组织没有日常活动跟踪,监管疏于形式。此外,社会监督薄弱导致监督不力。政府办组织不愿意接受公众的监督,自发组织为自身利益而进行的监督大多被公众排斥,造成社会监督的缺失。

  (二)非政府组织发展中的自身制约因素

  1.非政府组织独立性的缺失

  虽然政府职能向社会放权转移,但在实践中政府对于自身职能在社会治理中的职能范围并不明确,各级政府部门尚未放松对非政府组织的行政控制,导致自上而下的非政府组织只能服从政府。非政府组织在概念、组织、职能、活动、管理体制等方面都严重依赖政府,甚至作为政府的附属机构。行政干预和对政府的依赖是不可能摆脱的,它们不是政府合作的补充,职能发挥一部分作用,其治理功能在社会自治和社会创新能力中根本无法发挥。中国非政府组织改革的总体方向应该由政府选择逐渐过渡到社会选择。

  2.非政府组织自身能力的欠缺

  (1)治理结构不合理。目前,我国的非政府组织缺乏合理的治理结构,包括决策机构、执行机构和监管机构在内的组织权利和责任还不明确,没有形成关系之间的“分权和制衡”,这将导致组织内部很难预防腐败行为、难以自我调整适应环境变化、难以有效地调动员工的积极性等问题,最终将影响非政府组织可持续发展。

  (2)资金严重短缺。一个组织想要发挥作用,缺不了组织资源。对非政府组织来说,关键资源是资金。非政府组织的资金来源来源主要有三个方面:政府拨款、捐赠收入和营业收入。目前,基于非政府组织的资金是有限的,政府的预算压力;我国捐献氛围不浓,没有形成长效机制的捐赠行为,这样的资金也是不稳定的;在中国的非政府组织的运作能力、经营收入较少,特别是在服务政府采购的满足政府的要求,组织数量较少,通过获取金融支持提供的服务方式受到了很大的限制。

  (3)专业人才匮乏。非政府组织人力资源匮乏主要体现在:高素质专业人才稀缺的“志愿失灵”问题比较严重;政府不为非政府组织提供从业人员和完善的社会保障政策,导致专职人员流动和人才流失严重;另外,非政府组织的能力建设薄弱,人力资源开发水平也较低。

  (4)缺乏调动社会资源的能力。非政府组织发挥功能的程度与其社会动员能力息息相关。由于缺乏动员社会资源的能力,导致我国非政府组织对政府的依赖性更强。与政府部门密切相关的一些非政府组织可以通过政府的行政指示,利用系统中的资源来实现自己的意图。而一些纯粹的非政府组织,因为他们没有“体制内的资源”,使得他们很难开展活动。

  六、非政府组织在管理创新中的发展机制

  (一)合作机制的选择:非政府组织与政府互动的目标模式

  1.政府与非政府组织合作的理论依据

  二十世纪末,随着市场失灵和政府失灵的现象出现,非政府组织的作用日益凸显,逐渐成为弥补市场失灵和政府失灵的重要社会力量。党的十七大报告强调,要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理模式。这明确了我国的社会管理必须坚持党的领导,发挥政府的主导作用,激发民众组织及其它组织机构的协同作用,广泛动员和组织人民群众参加各种活动和有序的管理。党的十八大明确提出了要加快形成“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会管理体系,指出了我国社会管理创新路径的正确方向。非政府组织的兴起对政党的利益表达、社会动员和精英聚集的功能提出了严峻的挑战。闫东提出要理性构建两者的合作型领导关系。

  社会管理体制的结构转型意味着社会管理的创新路径由“单中心治理”转向“政府与社会合作治理”转变,是我国社会管理模式改革和路径创新的理性选择,从资源配置角度论证非政府组织具有弥补市场机制和政府机制的功能,具有一定的制度创新意义。

  社会的权利在于社会组织的权利,社会管理权在于政府与非政府组织的合作与融合,表现为政府与社会的共同治理能力。通过政府与非政府组织之间的有效合作,在合作治理的实践中,我们应充分发挥各自的优势,促进法律平台规则的政府与非政府组织之间有机融合和良性互动。多中心治理理论强调公共事务治理应该由传统的政府单一中心治理模式转变为政府、市场和非政府组织等多元主体参与的多中心互动治理模式,它打破了政府部门与私人部门和第三部门之间的界限,将治理看成政府组织、私人部门组织与非政府组织之间在平等、自愿基础上的合作。多中心治理理论不仅为非政府组织参与公共事务管理提供了理论依据,而且为政府加强与非政府组织的合作提供了理论支持。

  2.外国政府与非政府组织合作机制建构对中国的借鉴

  在世界范围内,政府和非政府组织之间的“伙伴”关系已成为一种主流趋势,并在社会管理与公共服务领域得到了广泛的赞扬。虽然各国的合作机制各不相同,但国外一些先进做法可以为我国构建政府与非政府组织的合作机制提供很多借鉴。发达国家在非政府组织建设和政府合作机制方面的一些先进做法可供我国借鉴,主要包括以下三个方面:

  (1)非政府组织的管理应符合国情。不同的国家有不同的政府组织管理传统,政府与非政府组织的关系也不同。但是,通过比较发现,非政府组织与政府之间比较成功的合作机制都是适合国情的。英美作为国家自由主义传统的典型代表,在国家法律体系中强调权利对权力的限制,公民愿意相信各种基于结社自由的各种非政府组织,这使得政府采取了宽松的政府管制与社会监督两者相结合的方式。

  (2)完善的制度体系是实现合作秩序的基础。非政府组织的管理离不开完善的体制,发达国家的管理体制又具有很强的可操作性。一方面,要进行合理的分类管理。由于非政府组织涉及广泛的领域和活动,很难通过一项法律来管理所有非政府组织。另一方面,要有效对接各种管理系统。完善的非政府组织管理体制不能通过法律法规来很好地进行管理,需要一个由各种有效的制度层次组合而成的完善的管理体制。因此,非政府组织管理体制不是一个可以明确界定的法律,而是通过多种法律、多个政府机构共同来完成的。

  (3)应通过多种手段结合加以管理。非政府组织管理相对成熟的国家实行受到多种方法和综合管理,政府对非政府组织的监管不仅仅是行政手段的运用,更是市场、法律和行政手段的结合,形成多种手段和部门的管理。发达国家的非政府组织有着良好的发展背景和制度条件,它们之间的关系也非常和谐,有许多值得我们借鉴的经验。对于当前的中国非政府组织的发展缺乏历史沉淀,非政府组织在其实际发展中具有公私混合、官方身份与公共身份重叠的特点,这就要求我们在借鉴国外经验的同时,要考虑自身的特点,不能一味的照搬照抄。

  3.非政府组织与政府的良性互动合作内容

  下图(图1)是一个反映政府与非政府组织之间合作关系的示意:

  合作

  政府非政府组织

  制定法规政策进行合法登记

  依法监督管理接受各种合法监督和管理

  提供财政拨款争取和接受政府拨款

  提供事业单位编制争取事业单位编制

  任命主任,派遣主要负责人派遣干部委员会和主要负责人及管理层

  通过竞争性政府采购招标进行政府采购,提供政策性公共服务

  支持非政府组织开展公益性活动争取得到政府的全力支持

  共同开展项目活动积极吸引政府参加项目或者参加政府的有关项目活动

  在决策过程中引入民间机制参与社会决策,监督和评估政府

  图1:政府与非政府组织之间关系示意图

  通过这个图,我们看到:非政府组织与政府之间的合作是相互依存的、相互作用、相辅相成的。没有非政府组织的努力,只有政府在法律、政策、优惠措施等方面的支持,不会真正实现合作;相反,没有政府的支持,只有非政府组织的努力也不会形成双方的合作。非政府组织与政府的合作使双方共同受益和整个社会发展,萨拉蒙指出,在合作型关系中存在两种运行模式:一种模式是类似于自动售货机的合作模式,即政府设定的所有规则,非政府组织只能在规则内操作;另一种模式是平等的伙伴关系合作模式。我们非政府组织发展正是谋求从一台自动售货机转变成为平等伙伴的发展。

  (二)非政府组织内部治理机制的构建

  1.推行战略规划管理理念

  非政府组织的战略规划管理是组织内部管理的核心内容,很大程度的关系到组织如何长期有效地运作。现在,我国的大多数非政府组织,没有一个真正意义上的战略规划管理,更不用说推行理念和进行战略规划。以下是对非政府组织实施战略规划管理的意义介绍:

  (1)可以明确界定组织的宗旨,确定组织任务。非政府组织的宗旨是非政府组织存在的原因,它使本组织成员能够在深刻理解的基础上达成共识,成为组织行动和组织任务的指导纲领。战略规划管理理念始终是明确组织宗旨,是战略规划管理的过程中最重要的一步,通过深入研究组织的宗旨,确定组织的发展方向,使之成为规划组织行动的最高指导原则,用这种原则进一步规划组织的任务。

  (2)可以梳理组织成员的共同愿景。拥有号召力、吸引力的愿景可以连接组织的现在和未来,使组织成员能够更深刻地感受到他们的责任感和使命感,以便他们能够用积极和愉快的方式完成工作。如果非政府组织不善于梳理共同的愿景,组织成员就看不到发展的方向和方向。通过战略规划和管理,我们可以规划富有挑战性的共同愿景,为组织中的成员制定目标,使整个组织充满活力和创造力。

  (3)可以明确组织发展的优先目标。明确的重点是优先安排任务,把资源和精力放在组织发展中最紧迫的事情上,摒弃无用的工作,避免无关工作的干扰。在讨论组织改革和制度创新时,缺乏合理的沟通机制和决策渠道,经常会出现许多争议。通过战略规划和管理,可以很好地解决这个问题。

  2.建立有效的筹款机制

  非政府组织的筹款不同于政治筹款,这是一个在组织目标的基础上向政府、企业和公众筹集资金的过程。筹集资金对于非政府组织的生存和发展至关重要,因此非政府组织一直把筹款作为本组织内部管理的重要组成部分。这就要求非政府组织通过有效的机制,用多种方式积极开展筹款活动:

  (1)筹款活动的系统规划与设计。在向外部筹集资金之前,非政府组织应考虑筹资的目标和措施,就是组织为什么需要筹款,所筹资金的用途以及筹款活动会的社会效果等问题。在准确定位自己的结构、技术、共同价值观和战略目标的基础上,制定具体的融资方案。

  (2)提供专业化的管理理论指导。如果非政府组织的管理体制不完健全,如缺乏规章制度、没形成良好的内部治理结构,导致财务管理机制不健全等,这也在一定程度上降低了非政府组织捐助者的信任,影响了筹款效率。因此,非政府组织应积极借鉴优秀非政府组织的管理经验和管理技能,运用专业管理理论,以此提高管理效率。

  (3)积极拓展筹款渠道。非政府组织的迅速发展加剧了该领域的资源竞争,单一的资金来源无法满足所有非政府组织发展的需要。因此,非政府组织需要拓展资金来源,发展多种筹资渠道。非政府组织应根据自身的条件和特点,积极拓展筹款渠道,提高组织的融资效率。

  (4)树立良好的公众形象。良好的公众形象是非政府组织向所有捐助者得到资助的敲门砖,捐助者将根据非政府组织的公众形象作决定。因此,越是严谨、优秀、高度赞扬的非政府组织,就越能吸引更多的资金,以实现健康的工作状态。

  (5)查明潜在的资金来源并积极建立联系。为了获得捐助者的持续资助,非政府组织必须在捐助意愿的基础上使用资金,并定期向捐助者反馈信息,以此取得持久的信任。

  总之,非政府组织应在国家法律法规的前提下,通过规范内部治理和良好的运行机制,开展各种筹资活动,实现自身发展时也满足捐助者的需求。

  3.制定相适应的人力资源管理制度

  人力资源管理是非政府组织内部管理的重要内容和基本职能,而有效的人力资源管理是增强非政府组织凝聚力和向心力的制度本质要求,是实现非政府组织使命和目标的内在保证,也是实现其科学化、制度化发展的重要途径。关于制定相适应的人力资源制度,可以从以下几个方面出发:

  (1)积极开展员工培训。培训指通过教育、培养和训练的方式,提升组织内员工素质和发展能力的过程。通过培训,组织人员可以树立一致的价值观,改善自己的工作态度和工作方法,提高工作技能。

  (2)完善薪酬激励机制。合理的薪酬机制将提高员工的工作积极性和效率。不合理的薪酬机制不仅会导致劳动效率的降低,还会导致人员流失。因此,薪酬激励机制是非政府组织人力资源管理中一个重要环节。在完善薪酬激励机制的过程中,物质激励是必不可少的,但精神激励也很重要。这是因为非政府组织的雇员不只为物质追求工作,更是为了精神上的满足而工作。

  (3)开展绩效测评。通过绩效考核,可以确定员工的工作状态,激发员工的积极性,促进组织的发展。在实施绩效考核过程中,应注意以下几个问题:第一,坚持公开、公平、公正的原则,统一考核的标准,公布考核结果。第二,坚持民主的原则,尊重组织大多数成员的意见和建议,在评估过程中建立必要的监督和报告机制。最后,要注意评估对象的分类和评估,避免不同部门之间难以评估的情况。

  4.建立有效的自律机制

  自律是组织内部管理的重要组成部分,通过成员之间的自我约束和相互监督,提高非政府组织的工作效率和自我管理能力。因此,加强非政府组织的自律机制建设,是提高公信力的内在要求和防止内部腐败,奠定了我国非政府组织的健康发展坚实的基础。根据我国非政府组织的发展状况和制度框架,建立民间组织的自律机制,从下面三个层次出发:

  (1)制定组织内部自律规范。自律是一整套道德规范和行为准则,非政府组织可以为组织内部和外部监督提供依据,从而提升社会公信力。非政府组织应建立自律规范,限制组织成员的活动和行为,避免潜在的权力滥用的行为发生。

  (2)联合制定组织联盟自律规范。在非政府组织的发展过程中,存在着各种组织联盟,这一方面有助于加强组织间的相互沟通和认同,提高联盟中非政府组织的效率。另一方面,也能约束组织联盟成员的行为,以提高整个联盟的社会信誉度。

  (3)建立非政府组织的问责机制。问责是指组织或个人所使用的资源流动和效用的及时表现,是实现非政府组织自律的有效途径之一。目前,我国非政府组织的问责机制只反映在注册当局和工商管理人员的问责管理中,这种形式仅限于年检,尚未达到问责机制的效果。有效的问责机制能够实现政府和社会对非政府组织的广泛监督,实现组织的有效自律。因此,建立非政府组织问责机制是非常紧迫和重要的。

  七、总结

  非政府组织作为社会发展的新趋势,肩负着实现社会理想现代化、民主化的任务。从发展的角度看,中国非政府组织处在历史上一个大发展的机遇期,有许多的因素和条件将有帮助非政府组织在经济社会发展和改革中发挥更重要的作用。因此,我们要客观冷静地面对现实,认真思考发展中不可回避的问题,积极寻求解决的办法。只有在这样的过程中,我国的非政府组织才会逐步走上正轨,进入一个新的阶段。

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