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政府人才类论文 地方政府人才政策效能评估

2018-12-20 09:35:41来源:组稿人论文网作者:婷婷

  绪论

  1.1研究背景与意义

  1.1.1研究背景

  为应对由经济全球化所带来的日趋激烈的国际竞争,提高经济创新发展能力、实施创新驱动战略以推进新兴高科技产业的发展,成为我国参与国际竞争、提升发展质量的必然选择。习近平总书记强调指出“人才是创新的根基,创新驱动实质上是人才驱动”。党的十九大报告明确指出“科技是第一生产力,人才是第一资源,创新是引领发展的第一动力。”随着我国人口红利时代的终结,如何有效实施人才战略,加快推动“人口红利”向“人才红利”转变,进而为创新驱动提供人才支撑已经成为我国各级地方政府面临的重大现实问题。

  为了在较短时间内集聚较强的创新实力,吸引海内外人才为我所用,2008年,中央办公厅转发了《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》,提出“千人计划”人才引进工程,围绕国家发展战略目标,引进高层次人才来华创新创业,并在国内建立起一批能突破关键技术、发展高新产业,带动新兴科学的创新项目和产业园区。随后各地政府以“千人计划”为基础,纷纷提出配套的引才政策,加大人才政策扶持力度、优化人才创新创业环境,以进一步汇聚国内外高层次人才,推动区域创新发展。

  近年来,我国各级地方政府不断推出创新性人才政策,以期通过政策创新来抢占人才高地,为地方经济社会发展奠定了坚实的基础。然而不容忽视的是,虽然各级地方政府相继出台了诸多的人才政策,但在具体制订和实施过程中也出现了不少问题,比如财政负担过重、高层次人才浪费现象等,使得部分人才政策并没有取得预期的效益。因此,对地方政府人才政策效能开展科学评价,总结优劣得失,剖析效能缺失原因,进而就如何提升效能提出相应的政策建议,无疑具有重要的意义。

  苏南地区作为率先开展高层次人才工作的地区之一,所出台实施的人才政策在全国都具有一定的代表性。苏南地区在人才工作中所面临的困境,是全国各个地方政府在盲目追求高层次人才过程中遇到的共有难题。因此,本文选取苏南五市为例,对全国地方政府而言都能有较强的借鉴意义。

  1.1.2研究意义

  人才强国战略的有效实施,不仅依赖于国家层面对于人才政策的科学地把控,同时也需要强调地方政府在地方高层次人才政策实施过程中能否科学有效地发挥政策对人才发展的引导、扶持作用,优化地方人才结构,提升区域经济发展质量。

  理论意义

  由于政策效能的相关指标在量化过程中存在一定难度,加之各地方政府出台人才引进政策的发展历史不长,对于此类实践性较强的政策,大量问题仍处于探索阶段。因此,目前对于各地方政府人才引进政策的研究主要集中于定性分析,对于人才政策的评估也主要围绕现状、问题及对策展开,局限性较强。本文利用AHP-熵值法综合评价法,在分析当前各地方政府人才政策的基础上,综合借鉴公共政策评估理论、人力资本理论以及人才流动理论,探索地构建地方政府人才政策效能的评价体系。有助于深化对人才政策效能评估的定量研究,提升人才政策效能评估的科学性和可适用性。

  (2)现实意义

  在人才竞争加剧、人才重视程度日益加深的背景下,各地方政府人才政策层出,且不断更新,人才政策体系也日趋完善。从内容上看,当前各地方政府的人才政策主要分为福利性政策和发展性政策:福利性政策旨在为人才创造相应的物质环境,满足人才对于基本生活和工作待遇的需求;发展性政策是通过各类资助、奖励和培训,激励人才发挥其才智与能力。从结构上看,包括综合建设、人才引进、人才评价、人才激励、人才服务和人才培养等政策。庞大的政策体系以及大量资源的投入是否获得相应的人才效益?众多人才“水土不服”、发展受限的案例表明,各地所引进的人才都存在一定程度的人才浪费、人才活力匮乏现象。因此,相关人才政策是否充分发挥效能?以及如何因地制宜地制定和调整人才政策,提升政策效能?以上问题成为当前各地方政府亟待考虑的问题。而对政策效能进行评估可以帮助我们发现人才政策存在的问题并分析原因,从而进一步优化人才政策,以适应经济社会发展对人才的需要。

  1.2国内外研究综述

  由于国际间智力流动越发频繁,各国对高层次人才引进的竞争越发激烈,人才流动课题在学术研究中所受关注度也不断提高。而国内,随着近年来中央及地方政府对人才工作的重视程度持续加深,对深入研究分析人才政策的需求不断增加,国内学者响应现实需要,对从国家到地方的人才政策均展开了大量的研究。目前国内外对人才政策的研究成果主要可以概括为四个方面:

  (1)人才政策的普及论述

  现状论述方面,主要阐述了人才政策的现状和问题,并提出相应的对策。如郑代良、钟书华(2012)从政策文本的角度分析中国高层次人才政策的现状及问题,认为当前人才政策存在政策的“弱法律化”、“激励官本化”、“项目碎片化”、“重引进轻培育”等问题;朱军文、沈悦(2013)清通过梳理和比较各省海外人才的引进规模、标准、待遇等,发现各区域间人才引进力度存在差异,因此人才资源差距会进一步拉大;叶璐、刘晓农(2012)比较了区域高层次人才引进的标准、方式和优惠政策,提出发展性政策的力度不够是当前区域人才政策的共性问题。也有从地方政府层面对人才政策展开的研究,余海光(2011)研究国内外各级政府海外人才政策,对无锡“530”系列政策的现状与问题进行了剖析,提出优化创业环境、科学控制资金投入等建议;曹梦洁(2014)结合安徽庐阳的实际情况和要求,对其高层次人才引进政策现状进行分析,认为地方人才政策的趋同性较强,且现实体制存在冲突。

  国外学者针对人才政策的普及论述方面同样有大量涉及:Richard Bedford&Paul Spoonley(2014)回顾新西兰人才政策中的EOI系统的作用,强调了政策创新在人才引进中的重要性;Kate Geddie(2015)介绍分析了2000年到2010年间加拿大和英国的留学生政策,发现政策的发展轨迹是各方对于人才资源的竞争过程;João Carvalho(2014)分析比较了英国和法国的高技术移民(HSI)政策的发展和成果,以及产生差异的原因。

  同时,也有国内学者对海外人才政策进行研究,以期从中为优化国内相关政策得到启示。如田海嵩、张再生等人(2012)分析解读了美国、英国、日本以及韩国的高层次人才政策,对比天津市高层次人才发展现状,分析其人才政策中存在的问题,提出加强平台建设、提升人才待遇水平、柔性管理人才、强化政产学研合作等建议;郑永彪、高洁玉(2013)等人梳理了日本、美国、德国、法国、英国的人才引进战略,认为中国要想在海外人才争夺战中取得成功,必须提升优化软环境和硬环境的建设,从完善制度、优化环境、创新体制机制改革等方面着手。

  (2)人才引进的影响效应研究

  针对高层次人才引进过程中的人才流动的动机及影响效应展开研究。魏浩、王宸等人(2012)从国家层面研究国际间人才流动,深入探究不同类型国家吸引人才的影响因素,研究发现:国家间的商品贸易会显著促进留学生在国家间的流动,同时,在选择发展中国家作为留学目的地时,发达国家和发展中国家学生共同考虑的是教育因素;田海嵩(2012)以天津“千人计划”人才作为研究主体,采用因子赋分评价法分析总结出影响高层次人才回国动机主要为个人发展、环境、家庭、政策等;林琳、孟舒(2009)从经济变量入手,通过实证研究海外人才回流与经济宏观变量之间的相互影响关系,发现地区经济发展和社会进步等相关因素对吸引海外智力回流有重要影响;刘兵等人(2013)通过对相关报道的内容分析,提取并排序,发现生活保障要素对于人才聚集的作用最为关键;牛冲槐(2006)运用层次分析法对影响科技型人才聚集效应的具体的环境因素展开分析,并对影响因素的重要程度进行排序;张瑾(2013)通过实证研究,检验高层次人才的科研绩效与各影响因素之间的关系,得出国内高层次人才关系、成果转化机制与科研绩效有显著正向影响,提出人才引进要坚持以用为本;倪鹏飞、张珏(2010)从考察人才流失的环境角度进行分析,发现人才流失和区域环境相关性很高,说明有效吸引高层的人才,合理解决区域人才流失问题的关键因素在于地区发展环境;

  国外对于人才流动影响因素研究的关注点则更多的放在家庭和文化动机两个方面:William S.Harvey(2014)通过文献综述和国际比较分析相结合,从政策角度分析了国际间人才流动以及中国参与人才引进竞争的优劣势,认为中国除了主要的经济因素之外,也需关注其他非经济方面以在长期的人才战略中获得胜利,肯定了文化根源对人才回流的推动作用;Jenny J.Lee&Dongbin Kim(2010)研究了在美国学习的韩国人才回流现象,发现虽然政治、经济等因素会促使韩国学生赴美,而更多推动人才回流的则是家庭和文化因素。

  (3)人才发展影响效应研究

  政策因素、环境因素、资源因素是被国内外学者所关注的研究重点。Dana(1987)指出,促进创业企业发展的因素包括国家政府为创新创业者提供的优惠政策、税收政策、咨询服务等;李新春、宋宇等人(2004)以中国27个省、市、自治区的53个国家级开发区企业为样本进行计量研究,发现地区间在资源禀赋、经济发展水平与经济政策上存在的差异是造成高科技创业的主要影响因子;张玉华和李超(2014)基于空间面板模型,利用中国2005-2012年的省级面板数据,对中国创业投资地域集聚的影响因素展开实证分析,结果表明,影响各省创业投资集聚发展的共同因素是创新资源、人力资本水平以及政府政策,而中介机构服务、区域市场容量、交通运输情况的影响各有不同。

  Bruno(1982)较早地对影响人才发展的环境因素做出列举,高素质技术人员、优质的供应商、顾客群体或者待开发的新兴市场,以及优惠政策、便利的交通、拥有的场地或配套设施、配套的支持性服务和良好的生活条件等是对人才的发展产生有利影响的环境因素;而Gnyawaii&Fogel(1994)则将环境因素归纳为政府政策环境,经济环境,技术技能因素,财政支持因素,以及非财政支持因素。何悦,李岱素(2013)发现创新型人才发展受到宏观因素和微观因素的影响,宏观因素主要包括科技投入因素、产业因素、环境因素等,微观因素中主要受企业因素和人才自身需求因素的影响。

  (4)人才政策的效能研究

  对高层次人才政策的效能研究,包括对人才自身以及人才项目的绩效评估。宗子仰(2010)以常州市海外高层次人才引进计划为例,分析我国地方政府在高层次人才引进政策制定和评估中存在的问题,结合政策评估理论从“引、留、用”三个维度制定评估体系;在此基础上,杨河清、陈怡安(2013)同样从“引得进、留得住、用得好”三方面建立人才引进政策效果的评价指标,从投入---产出角度对国家层面的“千人计划”政策实施想过进行了评价,认为其实施效果总体上收益大于成本马新明(2015)以调查问卷的形式对杭州市引进的高层次人才以及相关企业展开调查,通过分析其生活状况、发展现状、社会融入度等,评价杭州高层次人才引进政策的实施效果。

  对人才本身的绩效评估的研究也在步步深入,王鲁捷、侯健(2005)以科技人才的科研能效以及科技人才的可持续发展为基本指导思想,从直接绩效和间接绩效两方面设计评估指标,并从投入--产出角度构建科技人才的绩效评估指标体系;刘振华和于晓方等人(2007)对科技人才绩效评估的含义和意义进行研究,论述了科技人才绩效评估的指标体系,对常见的评估方法,如同行评议、专家加权法、文献计量法以及兑换计量法展开分析;雷忠(2011)对高层次人才的绩效评估模型和数学计算方法进行了研究,论述了指标的确定原则、计算方法、评价标准设定及各指标的计量过程。并且构建基于AHP的我国高层次人才战略绩效模糊综合评价模型,以对高层次人才绩效进行综合评价。实证研究方面,肖正斌、朱善定和张小菁(2011)在对创新型科技人才内涵进行界定的基础上,构建创新型科技人才绩效评价指标体系和模型,从创新科技人才投入、科技成果产出和经济社会效益产出角度对湖南省的创新型科技人才绩效进行实证研究,认为虽然湖南省创新型科技人才综合绩效逐年提高,但仍存在科技人才投入规模偏小、质量不高等问题。

  人才政策的成效一部分可以通过人才项目绩效体现。王勇、卢长江等人(2016)根据人才项目的发展进程,从科技创新资源集聚、科技创新绩效创造、科技创新行业影响和科技创新环境变化四个维度,构建其科技创新成效评估模型,利用AHP设计相关指标权重;张金岱(2015)对人才项目全过程进行分析,针对人才项目各环节特点,分别建立引进评价、中期评价和验收评价指标体系,对张家港市人才项目绩效做出评价;郭俊华和程聪慧等人(2015)利用熵权法,以上海市“浦江人才”计划为例,对2005—2011年该计划A类、B类项目的绩效进行了评价和对比分析,结果表明两类项目的实施绩效呈现整体上升趋势。

  由于各地高层次人才政策实施过程中扶持资金、政策优惠的落实程度不易获知,人才创办企业发展情况、产业集群带动效应、知识溢出率等相关评价指标具体化过程中存在一定困难,且各地对于所引进高层次人才的标准有所差异,在研究对象的选择上容易产生分歧。因此,目前对于高层次人才政策的定性研究偏多。

  现状研究方面,对人才政策的研究宏观层面较多,微观分析较少。现有研究大多从国家层面或者省级层面的政策展开,对地方政府的人才政策研究不多,结合具体案例做实证分析的更少,大多从“现状、问题、对策”角度展开三段论式研究。影响效应研究方面,对宏观层面的影响因素研究较多,如社会网络、经济发展现状以及文化价值观等,且由于研究者专业背景的多样性,其研究内容及侧重点各有不同,还未形成标准统一的衡量体系。当前对于国内高层次人才政策的普及论述和影响效应研究,其结论存在一定的共性,主要总结为:

  各地方人才政策存在一定趋同性,重视人才引进而轻视培育,人才的进一步发展需要得到更多关注。

  人才引进过程中,除区域的经济发展状况外,地区发展环境的建设往往成为提升人才吸引力的另一关键因素。

  政策、环境、经济、资源等是人才进一步发展过程中重要的影响因子。

  由于客观条件的制约,对人才政策效能的定量研究受到一定限制,相关的实证研究不多。从研究内容上看,现有研究主要侧重于对政策体系进行广泛的评价,缺乏系统深入的探讨,尤其是有关人才政策效能影响因素的研究尚不多见;二是从研究方法上看,现有研究以主观评价为主,没有构建科学客观的人才政策效能评价指标体系,影响了人才政策效能定量研究的推进,阻碍了不同区域间的人才政策效能的比较分析。

  1.3研究内容、方法与分析框架

  1.3.1研究内容

  在地方政府人才政策的制定和决策过程中,科学合理的政策评估体系是为政策调整、政策资源配置、政策运行提供可靠和有效信息的基本前提。本文围绕地方政府人才政策的制定、实施和评估展开研究,从公共政策管理以及人才发展角度,分析、对比当前地方人才政策体系,在分析其人才政策历史演变的基础上,对人才政策效能评估展开探索研究,以构建科学且具有实际可行性的人才政策效能评价指标体系,并将苏南现代化建设示范区作为案例,在利用评估指标评价其政策实施效能的同时,引入国内外优秀地方政府人才政策实践进行对比分析,研究目的是明确当前地方政府人才政策中存在的问题,并为地方政府在人才政策的调整和实施的决策过程中提出合理、有效的建议。

  1.3.2研究方法

  文献研究法。本文综合借鉴公共政策评估理论以及人力资本理论的相关观点,运用文献研究法查阅收集国内外人才政策的文献资料,基于这些资料对人才政策展开深入研究。

  案例分析法。以苏南现代化建设示范区的各地方人才政策现状做案例分析,利用AHP-熵值法综合评价法确定指标权重,定量评估地方政府高层次人才政策实施效能

  对比研究法。从对国内外其他地方人才政策的比较分析中,为地方政府高层次人才政策决策提取科学、可行的政策调整建议。

  (4)专家咨询法。咨询高层次人才引进以及政策评估方面的相关专家,获取相关研究成果和意见建议。

  1.3.3分析框架

  绪论部分。包括论文相关的研究的背景、意义,分别介绍了国内外研究现状、存在的问题以及未来研究的发展趋势,并简要阐述了论文的研究思路、内容、方法和主要创新点。

  研究的理论基础部分。从人力资本和公共政策评估角度综合分析相关理论,在此基础上,阐述高层次人才概念以及高层次人才政策的制定和评估的意义。

  现状分析部分。通过以苏南五市高层次人才政策为案例,分析其政策之间的差异与共性,明确当前地方高层次人才政策体系,对地方政府高层次人才政策绩效评估展开探索研究,明确评价过程中的问题及难点。

  第四章,评价模型构建与实证部分。从人才规模与质量、人才发展环境、科技创新能力以及高新技术产业竞争力角度构建方政府高层次人才政策效能的评估模型。以苏南五市作为实证案例对其高层次人才政策的实施效果进行评估,分析其在政策制定和实施过程中存在的不足。

  第五章,提出建议部分。分析阐述相关的国内外其他地方政府高层次人才政策制定和实施的先进经验,为地方政府进一步调整、实施相关高层次人才政策提供可行、有效的建议。

  具体流程如图1所示:

  1.3.4研究创新点

  本文基于公共政策分析评估角度,侧重对人力资本的研究,初步构建了地方政府人才政策效能的评估体系。以苏南现代化建设示范区为例,从横向和纵向两个角度对地方政府人才政策的效能展开定量实证研究,对政策有效性和合理性做出科学评判。为地方政府后续调整人才政策、打造引才环境、提升人才利用效率、创新人才管理模式等提供有力的参考依据。

  本文对地方政府人才政策效能的研究不局限于政策对人才的引进力度,而是从系统性的人才政策出发,包括人才培养、人才激励、人才服务管理等人才工作的各个方面,考量地方政府人才政策对实现地区人才素质、结构优化,进而提升区域科技竞争力的政策效能。

  概念界定与理论基础

  2.1概念界定

  2.1.1人才与高层次人才

  “人才”一词的概念是中国所特有的,在不同角度、不同时代,有其不同的内涵。语义学角度,《现代汉语词典》关于“人才”的定义强调了人才具有高于普通人的品德和才能。统计角度,为提高统计分析的可操作性,教育部与国家计委把具有中专以上学历或初级以上专业技术职称者,作为人才的统计口径。

  学术界对于人才概念的界定与划分也在不断发展。1979年至1989年是我国人才概念的提出和形成阶段,学者们提出和强调了人才概念的两个本质属性:创造性劳动和贡献,如王通讯认为,人才就是指在某一领域,通过创造性的劳动,对社会发展和人类进步产生影响,作出较大贡献的人。1990年至2003年,人才概念进一步发展,除了创造性和进步性以外,相对性与动态性也是人才的基本特点。2010年,党中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》对人才提出了明确的定义:人才是指具有一定的专业知识或专门技能,进行创造性劳动并对社会作出贡献的人,是人力资源中能力和素质较高的劳动者,是我国经济社会发展的第一资源。

  对高层次人才目前尚未形成统一的见解,它是一个相对的概念,不同阶段和地区对其内涵的理解也不相同。在国内,各地方政府普遍以学历与创造能力的大小来划分,即获得硕士以上学位,且在特定领域有较大贡献,发挥领头作用的高层次人才群体。高层次人才不仅是一种战略性稀缺资源,也是一种资本,通过有意识、长时间、高成本的投资而形成并凝结于人才身上以健康、知识、技能等因素所体现的价值,能够带来创造性劳动成果,对地区和行业发展作出突出贡献。通过以上对人才定义的分析,结合江苏省“十三五”人才发展规划中对人才的界定,本文所研究的人才为具有一定知识和技能,通过创造性的劳动,推动地区经济和产业发展的群体,其中以科技创新创业人才、战略性新兴产业高端人才和高技能领军人才等高层次人才为人才队伍的中流砥柱。

  2.1.2人才政策

  聚天下英才而用之,加快建设人才强国是我国的一项重大战略决策。2003年,全国人才工作会议明确提出实施人才强国战略,《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》(2003-12-26)中指出从人才选拔、人才培养、人才评价和使用、人才流动以及人才激励等方面进一步加强人才工作,建设高素质人才队伍。2016年,《关于深化人才发展体制机制改革的意见》中强调,建立科学高效的人才管理机制,完善人才评价、流动和激励机制,进一步解放和增强人才活力。以中央政策为指导,各级地方政府出台了大量更为具体的人才政策文件。如江苏省发布的《江苏省高层次创业创新人才引进计划实施办法》、《关于实施江苏省“科技企业家培育工程”的意见》以及《江苏省省级科技创新与成果转化专项引导资金管理办法》等系列政策文件,针对各类人才提供相应的政策支持,构建科学规范、运行高效的人才引进、培育和发展体系。

  总体而言,人才政策是指能够支持人的才能与作用发挥的一系列法律体系,是政府部门为了充分发挥人才的作用,对人才的培养、开发及利用等活动做出的相关规定以及采取的政策措施。从内容上看,人才政策包括福利性政策和发展性政策;从结构上看,人才政策包括人才引进、评价、激励、服务和培养等政策;从对象上看,人才政策包括针对专业技能人才、企业管理人才、科技创新人才、海外留学人才等各类人才的政策。本文所涉及的人才政策是指地方政策通过对人才的引、育、留、用等环节的管理,实现地区人才素质与人才结构的优化,进而提升区域科技竞争力的政策总和。

  2.1.3政策效能

  政策效能指政策的有效性,其衡量标准通常为效率(或效果)以及公平。政策效能评估从本质上讲是一种价值判断,因此建立相应的价值尺度,明确评价标准是评估政策效能的前提与基础。威廉·N·邓恩认为政策效能评估标准主要包括效果、效率、充分性、公平性、回应性和适宜性等六类。斯图亚特·S·内格尔提出,政策评估的要素包括政策目标、政策方案、政策与目标之间的关系以及政策结论。宁骚认为政策评估主要包括事实标准、技术标准和价值标准等三个标准。林水波和张世贤认为政策评估标准包括投入的工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力和社会发展总指标等八个方面。

  由于马太效应以及人力资本所具有的外在效应,Lucas认为人力资本初始存量较高的区域往往产生更多的人力聚集。而高层次人才这一特殊经济要素,具有更高的人力资本含量,由其带来的聚集现象更为明显,容易产生规模效应,增强区域创新能力,推动高新技术产业发展。人才与经济之间并非直接的因果关系,人才政策的作用并不能简单地用成本或效益体现,人才政策效能往往表现为效果。因此对地方人才政策效能的评估必须考虑其宏观目标与影响,侧重于对人力资本的研究[h]。

  从宏观意义上考察地方政府人才政策效能,主要体现的是人才政策的实施对地方经济发展、科技创新的作用,并以此定义和衡量政策效能。本文所提的人才政策效能的概念并非精准的政策作用的度量,更不是人才政策所创造的精准的经济价值,而是政策在实施过程中所发挥的实际作用的程度,这一点需特别注意。

  2.2理论基础

  2.2.1人力资本理论

  人力资本理论最早起源于经济研究。“人力资本”这一概念由1935年美国经济学家沃什尔在其《人力资本观》一书中首次提出。但较为完善的人力资本理论形成于20世纪60年代。诺贝尔经济学奖获得者西奥多·W·舒尔茨被誉为“人力资本之父”,他在美国经济学年会上发表的题为《人力资本投资》的演说中提出,人力资本是促进国民经济增长的主要原因,并首次对人力资本进行了较为系统和全面的论述。舒尔茨的人力资本理论主要观点包括:第一,人力资本是一种特殊的资本,它存在于人的身上,表现为知识、技能、体力价值的总和。第二,人力资本需要通过投资形成。第三,人力资本投资是效益最佳的投资,是经济增长的主要动力和源泉。第四、人力资本投资具有耐用性。同为人力资本理论研究热潮的推动者的贝尔克,他为这项理论提供了坚实的微观经济分析基础,并使之数学化、精细化和一般化,其著作《人力资本》被西方学术界认为是“经济思想中人力资本投资革命”的起点。

  在舒尔茨和贝尔克等人的人力资本理论基础上,罗伯特·卢卡、保罗·M·罗默等人将人力资本因素结合进严谨的经济数学模型,进一步分析了提高劳动力质量对经济增长所具有的推动作用,学术界称之为“新增长理论”。随着有关人力资本对经济增长的研究不断深入,研究对象由一般的技术进步和人力资本逐渐转变为具有特殊知识即专业化人力资本,人力资本的“溢出效应”也得到重视。整体而言,人力资本是优化产业结构、加快经济发展的重要因素,是推动经济增长方式向集约型转变的关键所在,人力资本具有外溢效应,为科技发展、社会稳定和社会进步提供智力支撑。

  2.2.2人才流动理论

  马克思认为人口流动的根本动因在于社会生产力的发展和由此产生的社会分工和生产社会化。奥德弗的ERG理论从个体层面进行分析,他将人的需要划分为生存需要(Existence)、关系需要(Relation)和成长需要(Growth)三个层次。如果人们当前所在环境无法满足其需求,就会寻找和选择另一种环境。赵曙明等人从全社会层面分析认为,人才流动是优化资源配置、开发人力资源的必然要求。各行业、各地区发展的不平衡必然导致对人力资源需求的不平衡。为了使人力资源得到最充分的利用,提高人力资源的边际贡献率,必然要求人力资源从相对富裕的行业和地区流入相对稀缺的行业和地区。

  从人口学角度研究人才流动的最重要的宏观理论是“推拉理论”。唐纳德·博格对“推拉理论”作出了系统阐述,他认为人口流动是来自流出地的“推力”和来自流入地的“拉力”共同作用的结果。在唐纳德的理论基础上,E.S.李在《移民人口学之理论》中提出,流出地和流入地实际上都既有拉力又有推力,同时又补充了第三个因素:中间障碍因素。从“推拉理论”出发,我国学者提出人才流动的过程中不仅有市场机制更有政府行为,即“两种机制作用理论”。它强调的是以市场机制为基础,积极发挥政府机制的作用,提升地区和行业对人才的“拉力”。

  2.2.3公共政策评估理论

  公共政策评估是指特定的评估主体依据一定的评价标准,通过相关的评估程序,考察公共政策过程的各个阶段,各个环节,对政策的效果、效能及价值所进行的检测和评价,以判断政策结果实现政策目标的程度的活动。作为政策科学的重要部分之一,公共政策评估理论本质上是一种价值判断理论。而作为一种价值判断,首选必须建立合理的价值尺度,即公共政策评估标准。

  由于政策环境以及各自所持价值观的不同,学者们对政策评估标准的见解各不相同。国外学者中,萨茨曼在《评估研究:公共事务与执行程序的理论与实践》中结合考察了政策执行过程中的评估标准和政策执行效果评估标准,提出了政策评估的五项标准:效率、效果、效果的充分性、工作量和执行过程。威廉.N.邓恩的《公共政策分析导论》一书将评估标准分为六类:效果、效率、充分性、公平性、回应性和适宜性。国内学者在综合国外学者的观点和国内的政策环境后,提出了自己的见解,其中以陈振明和宁骚的研究最具代表性。

  陈振明认为,政策评估标准涉及到五个方面,即生产力的标准、效益的标准、效率的标准、公平的标准以及回应度的标准。其中,生产力标准为首要标准。评价每项政策好坏、正误的关键在于看政策对生产力的解放与促进,这也是社会主义的本质要求。效益标准以政策目标的实现程度作为衡量政策效果的尺度,关注政策施行后的实际效果与政策预期目标的符合程度。效率标准是指政策效益与政府政策投入之间的比率,其目的是为了寻求以最小的投入获得最大的产出。公平标准是政策执行后,与政策相关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间分配的公平程度。政策回应度即政策实施后对特定团体需求的满足程度,其目的是从总体上衡量政策对社会的宏观影响。

  作为国内研究公共政策的集大成者,宁骚将政策评估标准分为三个方面;事实标准、技术标准和价值标准。事实标准是指能够用数量统计手段反映事物存在状况的指标。通常包括政策效率、政策效益、政策影响和政策回应度四个方面。技术标准是以技术手段、技术规范和技术工具来服务整个政策评估活动,使评估活动建立在科学、客观与可信的基础之上,它强调的是多样化、系统化和数量化。价值标准不同于事实标准和技术标准,它是一种主观性标准。关注的是评估主体的一种信念和理想追求,反映出社会公共利益和人们利益的实现程度以及社会生产力的发展水平和社会发展总方向的符合状况。在为某项政策设立评估标准时,通常将三者有机配置起来综合加以使用。

  2.2.4人才集聚对地方经济的影响

  由于马太效应以及人力资本所具有的外在效应,Lucas认为人力资本初始存量较高的区域往往产生更多的人力聚集。在此前提下,牛冲槐提出,高层次人才这一特殊经济要素具有更高的人力资本含量,由其带来的集聚现象更为明显,容易产生规模效应,增强区域创新能力,推动高新技术产业发展[牛冲槐、接民、张敏、段治平、李刚:《人才聚集效应及其评判》,《中国软科学》2006年第4期]。因此,人才集聚往往被认为是优化人才配置、实现人才价值最大化的过程。且人才集聚水平与经济增长正相关,两者互为推动力,形成良性循环。

  人才是地方创新发展的关键因素和主导力量之一,是提升地方发展核心竞争力的稀缺性战略资源。而拥有先进技术理念和高创造性的高层次人才更是成为地方经济和科技创新的重要增长极。人才集聚从三个方面作用于地方经济发展和科技创新进步:第一,人才的集聚效应。人才实现自我价值是推动地方经济发展的基本前提,而由马太效应所带来的人才的集聚,更是为地方重点产业和高新技术产业集群提供良好的智力支撑。第二,较高的消费水平带动地方就业与经济发展。由于高层次人才从事的往往是高技术含量的工作,收入水平较高,消费能力较强,对地方服务产业的发展有较强的促进作用。同时,创新创业人才通过创办企业创造更多就业岗位。因此,相比于本地居民就业率的降低,人才集聚给地方带来的更多的是新的就业机会。第三,以创新思维与技术提升地方科技创新能力。高层次人才是先进知识理念与专业技能的重要载体,为地方科技进步、创新能力提升提供强有力的支持。

  地方政府人才政策梳理与现状分析

  3.1苏南现代化建设示范区概述

  江苏苏南地区包括南京、无锡、常州、苏州和镇江五市,地处长江三角洲核心区,是近代中国民族工业发祥地之一,也是中国经济社会最发达的地区之一。改革开放以来,苏南全面小康社会建设走在全国前列,为率先基本实现现代化奠定了坚实基础。2013年,经国务院同意,国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》,标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。规划明确,围绕到2020年建成全国现代化建设示范区,到2030年全面实现区域现代化、经济发展和社会事业达到主要发达国家水平的目标,重点推进经济现代化、城乡现代化、社会现代化和生态文明、政治文明建设,促进人的全面发展,将苏南地区建成自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区。

  对苏南现代化建设示范区而言,人才尤其是高层次人才的智力支撑作用举重若轻。从2006年发布的《关于加强高层次创业创新人才队伍建设的意见》到新出台的《关于聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境的意见》,即人才新政26条,都体现了江苏省对于解放思想、解放人才、解放科技生产力、人才优先投入、优先发展以推进人才国际化的重视程度。苏南地区作为江苏省的“领头雁”,在加速人才聚集、提升人才质量、进一步解放人才活力以更大程度地发挥人才效能以及优化人才服务等方面形成了较为完善的人才管理机制和良好的引才、育才、用才氛围。苏南地区目前正逐渐进入由产业升级、制度、区位等优势吸引人才的加速发展阶段,并不断向人才结构优化与产业升级相互促进的高层次阶段推进。当前,人才对区域产业及经济发展的推动作用日益明显,苏南地区同时面临着率先实现区域现代化和建设国家自主创新示范区两个重大机遇,需要强有力的人才保障。因此,必须牢固树立人才是第一资源的观念,遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律,进一步推进人才发展体制机制改革和政策创新,积极探索人才与科技、经济深度融合的发展模式。

  3.2苏南地区地方人才政策梳理

  人才是我国社会经济发展的第一资源。各地方对人才的重视程度日益加深,人才政策层出不穷。江苏省是全国引才工作最为突出的省份之一,苏南地区更是率先形成了浓厚的引才、育才、用才氛围。尤其对高层次人才的引进,苏南各地方政府竞争激烈。南京的“紫金人才计划”、苏州的“姑苏创新创业领军人才计划”、无锡的“太湖人才计划”(原“530人才计划”)、常州的“龙城英才计划”以及镇江的“金山英才计划”等人才政策均聚焦高层次科技创新创业人才,从人才的引进、培养、评价、激励等方面为其提供政策支持,以吸引人才并充分调动人才发展活力。对于这类人才计划,地方政府最常采用的是经济手段,即利用很高的物质待遇吸引人才,这虽然是最直接的方法,但往往会引起各地方政府间不良的价格战。

  同时,苏南各地方的人才政策经过多次调整。如常州的“龙城英才计划”与无锡的“530计划”。2006年以来,“龙城英才计划”先后经历了3次调整:2006年9月至2011年7月,实施了2轮“千名海外人才聚集工程”,即“龙城英才计划(1.0版),展开了8批签约引进工作,645名领军型创新创业人才签约落户;2011年8月至2013年12月,围绕重点发展的七大新兴产业,启动实施“龙城英才计划(2.0版)”,5批共签约引进各类领军人才1005人;2014年1月起,开始实施“龙城英才计划(3.0版)”,按照“引导、市场主导、企业主体”的人才工作模式,突出十大产业链建设。无锡“530计划”也在不断修改和完善,从2002年至2006年的“前530计划”阶段,到2006年至2009年的正式版“530计划”,后又在中央“千人计划”的基础上进一步发展,形成当前的“太湖人才计划”。纵观这些调整发现,各地方政府对于高层次人才引进的目标定位有所调整,且逐渐明朗,人才标准不断提升。推进人才发展的相关政策服务和平台建设逐步补充、完善。从政策结构上看,发展性人才政策围绕区域经济社会发展目标的调整逐渐细致丰富,而福利性人才政策虽然数量较多但调整较少,略微不突出。

  表1苏南五市高层次人才政策主要内容

  南京苏州无锡常州镇江政策目标紧紧围绕南京“三个发展”需要,紧贴产业发展规划和重大产业项目,集中力量,整合资源,大力引进国内外高层次创新创业人才,充分释放区域科教人才优势,实现以高端人才推动全市产业转型升级、引领经济社会发展。围绕世界科技发展趋势和全市经济社会发展重大战略需求,面向苏州战略性新兴产业、高端服务业、现代农业等产业领域,鼓励各地区根据区域特点科学规划、错位发展,优先支持各地围绕重点产业领域引才。围绕产业结构由中低端迈向中高端,按照以新兴产业为先导、先进制造业为主体、现代服务业为支撑的现代产业发展体系的要求,构建与现代产业发展相适应的数量充足、结构优化、布局合理、效益明显的产业人才体系,进一步做好人才工作,为打造现代产业发展新高地提供人才支撑。围绕我市培育发展的高端装备制造、新材料、新能源、新一代信息技术和软件等新兴产业,重点突出十大产业链建设,按照“政府引导、市场主导、企业主体”的人才工作模式,大力支持引领高新技术产业发展的海内外领军人才在我市创新创业。围绕镇江“四基地、一中心、两城市”的总体定位,重点引进支持产业发展领域的高层次领军人才(团队),打造独具特色的产业人才高地。引进条件1、在国内外担任重大科技项目首席科学家、首席工程师;2、拥有自主知识产权或掌握核心技术;3、著名高校、科研院的专家学者,其科研成果能够填补国内空白;4、在国际知名企业和金融机构担任高级职务的专业技术人才;5、对南京产业发展具有重要作用的其他国内外高层次人才。1、具有硕士研究生及以上学历学位,年龄一般不超过55周岁;2、具有3年以上研发、管理工作经历或自主创业经历,在产品开发和企业经营管理方面具有比较丰富的实践经验,并取得较突出业绩;3、掌握项目相关核心技术。1、引领我市产业发展方向和传统产业转型需求,带团队、带技术、带项目、带资金来锡自主创业;2、在国际某一学科、技术领域内的学术技术带头人;3、取得博士学位,工作三年以上,或取得硕士学位,工作五年以上。1、取得硕士研究生以上学历学位;2、具有海内外知名企业、高等院校、科研机构关键岗位3年以上工作经历;3、掌握关键核心技术,引领高新技术产业发展。1、申报人具有硕士以上学位,年龄不超过55周岁2、具有在国内外知名企业、高校、科研单位及相关机构关键岗位5年以上从事研发或管理工作的经历,并取得突出业绩;3、拥有发明专利等自主知识产权。政策扶持给予顶尖人才创新创业启动支持资金300-500万元,根据项目情况,最高支持可达1000万元;

  给予领军人才创新创业启动支持资金100-200万元;给予急需紧缺人才创新创业启动支持资金50-100万元。对重大创新团队,三年内给予1000万元-5000万元的科研经费;对创新创业领军人才给予100-400万元的项目经费资助;创新领军人才的引才企业可获30-50万元引才奖励。创业领军人才:A、B、C类项目分别给予100、60、40万元创业启动资金;

  从事科技开发项目的,A类项目给予不低于300万元的创业投资;B类、C类项目分别给予不低于150万元的创业投资A、B、C、D类创新创业项目分别给予创业资金资助300万元、200万元、100-200万元、100万元;

  人才投资基金分类给予不低于300万或200万;

  引导基金股权投资分类给予不高于200万或100万对一般、优先、重点创业投资企业分别给予60、150、300万元的创业启动资金;

  对各类领军型创新人才分别给予40、60、100万元的创新资助生活待遇向顶尖人才提供不少于120平方米的公寓住房,向领军人才提供不少于100平方米的公寓住房,向急需紧缺人才提供人才公寓,免3年租金或提供相应的租房补贴。给予50-250万元的安家费领军人才在申报后购房的,可享受30万元安家费补贴,分5年等额拨付分类给予创新人才20-50万元的一次性购房补贴和10-30万元的落户奖励创业投资企业注册地所在的地区负责提供100平方米住房,三年内免收租金,住房三年后优惠出售给领军人才个人或由财政给予专项补贴申报流程1、发布公告2、网上申报3、资格认定4、项目初审5、技术评审6、综合评审7、项目对接与双向选择8、项目路演与洽谈9、签订合同1、网上申报2、园区资格初审3、地区审查4、市科技局审核5、现场考察6、市人才办确认7、公示8、签订合同9、政策兑现1、网上申报2、各级科技主管部门初审并汇总后,统一报送市科技局3、市科技局组织专家对申报材料进行评审4、实地考察并报市人才工作领导小组办公室审议同意5、提交市人民政府常务会议审定6、公示无异议后发文公布7、签订协议1、发布公告2、提出申请

  3、尽职调查。当面洽谈,并履行调查手续4、批准确定。并且签定《资助协议》5、市人才工作部门按《资助协议》分节点进行考核,考核合格后市、区按1:1的比例兑现资助资金1、发布公告2、报名登记3、资格认定和项目初审4、技术评审5、综合评审6、组织面试7、项目对接与洽谈8、签订合同近年来,苏南各地方制定了一系列以高层次人才为中心的人才政策,包括以领军型科技创新创业人才引进与扶持为主的政策,以及对各高新技术产业的高技术人才的引进与扶持政策等,同时出台了大量与之配套的人才评价、项目选拔、资金支持、载体建设等政策。

  就内容而言,由表1中对苏南各地方高层次人才政策内容的梳理不难发现,虽然人才政策五花八门,但其中内容大同小异。包括高额的资金扶持、配套设施以及相应的生活待遇福利等。对人才政策的目标以及人才引进的条件与要求也是相差无几。主要是围绕本地的重点产业以及高新技术产业发展需求,通过大量的人才资金吸引高层次科技创新创业人才来本地发展。五市具体比较而言,镇江与无锡人才的资金扶持力度稍弱。其中,镇江市扶持形式单一,直接给予创新创业人才启动资金支持,而其它四市开始从人才项目价值角度分类给予股权、科研经费等形式的资金投资。在各类人才政策满意度调查中,办事、申报流程繁琐是最常被反映的问题。比较发现,各地方的申报流程大体相似。常州市省去了多轮审核过程,为人才项目审批免去了大量繁琐的流程,南京、镇江等地的项目需经过初审、技术审核以及综合评审的层层审批,对人才项目的评估可能更为细致。

  就类别而言,各地方的人才政策结构类似。本文通过各地方科技局网站以及各地人才政策汇编信息,整理了苏南五市各类主要人才政策。由表2可知,各地方在人才引进方面的政策多,自主培养方面的政策少。苏南各地区出台了大量人才政策,但多以高层次人才的引进为主,人才自主培养政策数量占比不足20%。虽然引进高层次人才是短时间获得大量经济、社会收益的方法,但资金投入量庞大,而且未必能一直拥有稳定的发展后劲。资金激励类政策多,管理服务类政策少。随着各地方高新技术产业的不断扩张,仅仅依赖地区自身的人才引进和培育很难满足产业扩张的需要。因此有必要构建良好的区域人才流动与共享的管理服务机制,而目前科学的跨区域人才柔性流动管理政策尚未出台。此外,对人才、项目的评价政策和相关载体建设政策不足。对人才缺乏专业性的评估与服务,对人才效用发挥的考察和评估机制有所欠缺,容易产生人才的闲置。人才发展载体建设的不足,会影响人才效用的有效发挥。

  表2苏南五市主要人才政策分类梳理

  分类地区政策数量主导政策人才引进南京20《南京市“紫金人才计划”实施意见》(宁委办发〔2011〕5号)无锡15《关于深化“530”计划建设“东方硅谷”的意见》锡委办发〔2012〕48号苏州21《苏州市姑苏创新创业领军人才计划实施细则》(苏办发发〔2011〕9号)常州10《关于全面深化“龙城英才计划”加快推进苏南人才名城建设的意见》(常发〔2013〕27号)镇江10《关于印发镇江“金山英才”计划的通知》镇办发〔2016〕10号人才培养南京11《科技创业家培养计划实施细则》宁委办发〔2011〕70号无锡5《市政府关于加强技能人才队伍建设促进产业转型升级的实施意见》(锡政发〔2015〕339号)苏州10《关于加快推进我市紧缺专业人才培养若干问题的意见》(苏人才〔2003〕4号)常州6《常州市高技能人才培养示范基地建设与管理暂行办法》(常人社发〔2012〕151号)镇江4《镇江市“169学术技术带头人五期培养工程”实施办法》镇人才〔2015〕1号人才激励与服务南京13《南京市科技成果转化专项资金管理办法》宁科规〔2011〕3号无锡6《无锡市科技发展(技术研发)资金管理实施细则》锡科计〔2015〕61号苏州10《苏州市人才工作海外合作组织管理暂行办法》(苏人才〔2011〕2号)常州7《关于常州市领军人才重大项目申请、确定和政策兑现的实施办法》(常改发〔2014〕254号)镇江3《镇江市科学技术奖励办法》镇政规发〔2015〕1号人才评价南京5《“南京321计划”工作目标考核办法》宁办发〔2011〕70号无锡3《无锡市科技计划项目评审工作实施意见》锡科计〔2014〕68号苏州4《苏州市有突出贡献的高级技师、技师申报评选办法》(苏高技评办〔2004〕1号)常州2《常州市企业高技能人才评价办法》〔常人社发〔2013〕257号〕镇江2《镇江市第五期“169工程”培养对象年度考核办法》镇组通〔2016〕66号载体建设南京6《紫金科技创业特别社区(创新创业人才特别集聚区)规划建设要点》宁科创办〔2011〕1号无锡3《市政府关于实施创新驱动发展战略提升企业创新能力的意见》锡政发〔2013〕104号苏州5《关于进一步加强科技创新创业载体建设的意见》(苏办发〔2014〕126号)常州3《关于支持国家创新型科技园区建设的政策意见》(常办发〔2011〕13号)镇江2《关于发展众创空间推进大众创新创业的实施方案》镇政发〔2015〕15号地方政府人才政策效能评估

  4.1人才政策效能评估指标体系构建

  人才与经济之间并非直接的因果关系,人才政策的作用并不能简单地用成本或效益体现,人才政策效能往往表现为效果。因此对地方人才政策效能的评估必须考虑其宏观目标与影响,侧重于对人力资本的研究。结合人力资本理论、公共政策评估以及人才集聚效应等理论基础,本文认为,对地方人才政策的效能评估不应局限于人才引进数量、人才项目发展等直观绩效方面,而应从人才政策的宏观目标出发,评价由人才聚集所带来的技术创新和区域竞争力的提升。

  4.1.1评估指标体系构建的原则与逻辑结构

  对政策效能进行评价要遵循一定的原则和方法,从多方面的综合状况做出评定。主要应遵循以下原则:

  事实判断与价值判断相结合的原则

  事实判断涉及的是可以用数量统计手段反映事物存在状况的客观指标。价值判断采用的是一种主观性标准,是指某一特定的主体对特定的客体有无价值、有什么价值、有多大价值的判断,这种判断与人们的价值观直接发生关系。事实判断与价值判断两者皆不可少,否则无法做出科学可信的评估。

  全面系统与重点典型相结合的原则

  进行政策效能评价时,指标的选取要相对全面,指标体系中考察内容能够体现较完整的现有人才政策体系。在使指标体系尽量全面系统地反映政策影响或效果的同时,有重点的突出能反映政策目标或研究重点的某类指标。坚持评价指标的多层次、多视角的全面性和有的放矢的重点性,使之从不同角度客观地反映政策在某一方面的作用或影响。

  经济收益与社会效益相结合的原则

  政策评估需要综合考虑政策的经济收益与社会效益。因为人才政策所产生不仅有经济收益,也有社会效益,两者对地区发展而言都是实际效益。相对而言,经济收益更为直接、也更容易被人关注到,而社会效益由于量化困难,往往不能受到足够的重视。但是,社会效益是决不能忽视的,它在地区经济发展中的作用丝毫不低于经济收益。因此,在评估地方人才政策效能的过程中,必须要将两者有机统一。

  依据人才政策评估“事实判断与价值判断相结合”、“全面系统与重点典型相结合”、“经济收益与社会效益相结合”的原则,从人才政策的宏观目标出发,综合考量政策的制定和实施过程,从政策目标、政策制定与实施环境、政策效果三个阶段构建政策效能评估的逻辑结构,提取可供衡量的维度和相关指标,以较为直观的数据为基础,进一步分析和评估地方人才政策效能。(见图2)

  图2地方人才政策评价逻辑结构

  4.1.2评估指标体系的构建与评估方法

  当前,对人才政策做定量评估的研究较少,且多数从政策内容角度,对政策对象的绩效与满意度进行微观评估。而人才政策对宏观经济以及地方科技进步的作用却容易被忽视,这些由人才政策所产生的宏观影响是巨大且尤为重要的。由马太效应以及人力资本所具有的外在效应带来的人才聚集,往往产生规模效应,推动区域科技创新发展[]。新增长理论学者罗伯特.巴罗指出,技术项目的引进对当地而言存在技术外溢,所引进的项目技术创新水平越高,对本地技术创新的带动效应越强。即由人才政策引进的高层次人才会产生“以才引才”的人才集聚效果,人才政策所扶持的优质人才项目会对地方科技创新产生溢出效应,最终带动地方经济和技术创新发展。

  因此,依据上文所提人才政策效能评估的原则与逻辑结构,从政策目标出发,考量人才政策带来的经济收益与社会效益,本文认为人才政策效能评价指标体系的构建可从人才规模与质量、人才发展环境、科技创新能力、高新技术产业竞争力等四个方面来着手。

  人才规模与质量。即“引得进”,体现和考量由人才政策所带来的人才集聚,以及政策制定中对“以才引才”、“在外引内联中集聚人才资源”的预期构想,是人才政策效能最为直观的一个方面。人才引进所追求的绝不仅仅是数量与规模,考虑人才的质量,与将来能发挥的效用同样重要。科技创新型人才是各地方人才引进和培育的重点,蕴含巨大的人才资本与价值。因此,选用“科技创新人才聚集”作为评价指标衡量和考察人才政策带来的人才集聚的规模与质量。

  人才发展环境。主要从“政府对人才科技创新投入”、“企业对人才科技创新投入”、“创新载体数量”三个指标考量,体现的是人才发展过程中政府和企业的重视度,以及平台的支撑能力。人才发展过程中对资金有很大的依赖,政府和企业对人才科技创新的资金投入不仅体现了对人才的扶持力度,也能体现地方社会环境对人才创新创业发展的友好与重视程度。此外,平台载体的支撑对人才而言尤为重要,好的平台可以为人才提供更多发展机会,更大化的发挥人才效用。而由于载体质量的衡量数据较为复杂且不易获得,故本文从载体规模角度考量,在一定程度上同样能体现人才发展的载体环境。

  科技创新能力及高新技术产业竞争力。这两个维度主要用于反映人才资源发挥的经济、社会效能水平,分别体现出人才的研发水平和项目的产业化水平。其中,人才的科技创新能力以及其外溢效应用“专利授权量”与“科技成果转化与应用”两个指标衡量。人才在创新过程中,不仅有实质性的创新,也会有大量的策略性创新,即只注重“数量”而不注重“质量”。因此,“专利授权量”用以体现人才的创新活力,而人才产生的实质的创新效用则需要用“科技成果转化与应用”考察,两者相结合才能较大程度上的衡量人才政策产生的科技创新能力的提升。高新技术产业竞争力是人才政策推动地方产业发展的重要体现,即高层次人才集聚对地方高新技术产业集群的带动效应,发挥人才汇聚作用,开拓产业创新高地,推动高新技术产业化。这一维度最直接地选取了“高新技术产业产值”和“高新技术产业中新产品产值”这两个指标。综上,本文对地方人才政策效能的具体评估指标见表3。

  表3地方人才政策效能评估指标

  评价维度评价指标人才规模与质量科技创新人才集聚人才发展环境政府对人才科技创新投入企业对人才科技创新投入创新载体数量科技创新能力专利授权量科技成果转化及应用(技术合同成交额)高新技术产业竞争力高新技术产业产值高新技术产业中新产品产值为保证指标权重的可靠性,降低人为因素对各评价指标权重的干扰,使评价结果更贴近实际,本文采用AHP-熵值法结合的综合评价方法,将静态赋权与动态赋权结合,在主观赋权法AHP所确定权重的基础上,利用熵值法对结果进行修正。

  首先,层次分析法,根据所构建的评价指标体系将各因素进行两两对比,由相关专业专家采用1~9标度方法判断各指标的重要程度,以构建判断矩阵,通过层次单排序并进行一致性检验以及层次总排序并进行一致性检验,最后给出各指标的相对权重。

  其次,熵权法,它的基本思路是根据指标变异性的大小来确定客观权重。一般,若某个指标的信息熵越小,表明其变异程度越大,提供的信息量越多,在综合评价中所能起到的作用也越大,相应的该指标的权重也就越大。根据信息论中信息熵的定义,一组数据的信息熵的表达式为:

  (1)

  其中:

  (2)

  且当Pij=0时,lnPij无意义,在此情况下,则定义:

  (3)

  而Yij为标准化的各指标数据的值,对于给定的k个指标X1、X2、...、Xk,每个指标Xj={x1j,x2j,...xnj},本文采用极值处理法,其各指标标准化的值为:

  (4)

  根据信息熵的计算公式(1),计算出各个指标的信息熵为E1、E2、...、Ek。指标的信息效用取决于该指标的信息熵Ej与1的差值,差值越大,指标的效用价值越高,则对评价的重要程度就越高,所以可以通过信息熵计算各指标的权重,其计算公式为:

  (5)

  最后,利用熵值法所得结果对权重进行调整,并通过归一化处理,确定综合权重:

  (6)

  其中,Wi’为AHP所求得各指标的权重,Wi’’为熵值法所求得各指标权重,k为所构建的指标数。

  4.2地方人才政策效能评估与结果分析

  4.2.1人才政策效能评估指标各项数据分析

  江苏省正式且系统提出高层次人才引进为2006年,同年各地方政府高层次人才政策正式启动。因此,本文选取了苏南五市,即南京、无锡、苏州、常州、镇江2006年至2015年人才政策效能4个维度的定量指标的面板数据,这些数据主要来源于各市历年的统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报以及江苏省高新技术产业主要数据统计公报,表4中为2015年苏南五市所选指标的各项数据。

  表4 2015年苏南五市人才政策效能评估的定量数据

  南京无锡苏州常州镇江科技创新人才集聚/万11.957.4113.895.743.7政对人才科技创新投入/亿52.0335.9788.3329.5514.71企业对人才科技创新投入/亿136.83227.95336.82136.1280.09创新载体数量/家13612865379517301230专利授权量/件2810434776622632158514136科技成果转化及应用/亿143.9435.2471.844.047328.54高新技术产业产值/亿5597.76211.3814030.194975.654337.49高新技术产业中新产品产值/亿1785.262840.338786.961392.742595.69为了更加直观的说明问题,将所整理的相关数据做图表化处理。结合表4、图3、图4及图5分析表明,2006年以来,苏南五市人才聚集效应显著,高层次科技创新人才规模与质量、政府和企业对人才技术创新的投入持续上升,各类人才发展载体数量稳定增长。高新技术产业总产值整体上呈现递增发展之势;高新技术产业中新产品的产值虽偶有波动,但总体处于攀升态势。

  对比而言,苏州、南京、无锡的人才规模强于常州、镇江二市,这不仅与前三市的区位、经济、良好的职业技术教育以及高等院校优势有关,政府和企业对于创新人才的大规模投资也能对此作出合理解释。专利作为人才的创新产出部分,是衡量地区技术创新能力和水平的有效指标。而高质量专利所具有的创新技术溢出效应以及其产业运用价值对增强地区科技竞争力、提升地区经济发展质量而言更是关键。在专利授权量上,苏州依托其庞大的人才规模,在五市中遥遥领先,但科技成果产业化能力稍有欠缺,实质性创新数量有待提升,无锡市同样存在相同问题。而这一点做得较好的是南京与常州,其中南京科技创新成果转化成绩在五市中瞩目,表明南京在人才激励与绩效评估方面有可借鉴的经验。常州市虽然在激发人才发展活力与效用发挥上有一定成果,但与镇江市一样需进一步提升人才规模,加大人才投入。

  一方面,苏南五市虽然专利授权量连年增长,但各地高新技术产业中当年确认的高新技术产品数量以及新产品产值与专利授权量的匹配度不高,当年科技成果转化量与专利授权量的匹配度也不高,表明苏南各地方人才的实质性科技创新有待加强,对人才绩效的评估要落到实处;另一方面,图6显示,苏南五市科技成果转化及应用整体上稳步增长,且普遍从2010年开始增速较快,这与2009年至2010年间各地人才政策作出调整,注重对人才项目价值的评估不无关系。科技创新成果转化及应用与高新技术产业中新产品产值的匹配度整体而言良好。但常州市高新技术产品产值的波动较大,无锡市匹配度不强,这表明苏南地区科技创新成果转化及应用的大幅度增加并未带来科技创新与经济提升之间的良好互动,创新成果产业化的能力需进一步提升。

  图3 2006-2015年苏南五市高层次人才集聚规模

  图4 2006-2015年苏南五市政府科技人才资金投入

  图5 2015年苏南五市专利授权与科技成果转化金额

  图6 2006-2015年苏南五市科技成果转化与新产品产值系列图

  在科技创新发展投资中,政府和企业资助结构往往不存在最优的固定比例,[GERD中政府和企业投入的“最佳”组合存在固定比例吗]需要视地方产业发展能力而定。而苏南乃至全国大部分地区都将企业放在科技创新的主体地位,这对企业自身技术研发能力是一个考验,企业的创新能力很大程度上取决于高层次人才效用的发挥。本文对分别苏南五市科技创新投资中政府和企业投入结构与地方科技创新能力做了一个简单的灰色关联。五市相比,南京、苏州以及常州地方政府在科技创新投入中所占比例相对较高,而表5显示上述三市的科技创新能力与投入结构的匹配度较无锡、镇江相比稍弱,尤其是在体现人才创新活力的专利授权量上。这表明苏南地区企业已经具备了一定的科技创新投入能力,人才引进、培养及使用等可以更大程度上依赖地区企业。同时,镇江市科技成果转化与应用与投资结构的匹配度较专利授权量与投资结构的匹配度而言落差较大,表明镇江市在评估人才绩效、减少策略性创新方面需加强重视。

  表5苏南五市政府与企业投入结构与科技创新能力关联度

  南京无锡苏州常州镇江专利授权量0.5950.7110.6320.6420.858科技成果转化及应用0.6090.6820.6670.5070.656综上所述,各地方高层次人才的“量质齐升”现象表明各地近年来推出的各项人才政策取得了较好的成效,但各地人才政策效能不同维度指标之间存在的一定程度的不匹配现象也反映出了各地方所引进和培育的高层次人才效用尚未得到良好、稳定地发挥。

  4.2.2人才政策效能评估指标权重处理

  为了更科学的考察地方人才政策效能,本文对人才政策效能进行定量分析,为了降低人为因素对各评价指标权重的干扰,在主观赋权法AHP所确定权重的基础上,利用熵值法对结果进行修正,通过归一化处理,确定综合权重。为了能够实现不同年份之间的比较,本文对熵值法作了改进,加入时间变量,使得分析结果更加合理化[基于熵值法的西部新型城镇化发展水平测评_杨丽_孙之淳]。改进熵值法评价模型如下:

  指标选取:设有t个年份,n个地区,m个指标,则Xθij为第θ年第i个地区第j个指标的值。

  数据标准化处理:本文均为正向指标,采用极值法对数据进行标准化处理,所得各项数据为xθij。

  确定指标权重:

  计算第j项指标的熵值:,其中,k≠0,k=1/ln(tn)

  计算第j项指标的信息效用值:gj=1-ej

  计算各指标的权重:

  本文数据处理后,所得指标权重的结果见表4,其中Wj’为AHP所求得各指标的权重,Wj’’为熵值法所求得各指标权重:

  表4人才政策效能指标的AHP法、熵值法和综合权重

  AHP法权重Wj’熵权法权重Wj”综合权重Wj科技创新人才集聚0.1370.0760.083政府对人才科技创新投入0.0620.1360.068企业对人才科技创新投入0.0980.0750.059创新载体数量0.0360.1640.048专利授权量0.1090.1820.159科技成果转化与应用0.2180.1420.249高新技术产业总产值0.0990.0900.071高新技术产业中新产品产值0.2410.1350.2624.2.3人才政策效能评估结果

  将苏南各地历年人才政策效能评价指标的各实际数值与综合权重做加权求和,结果如表5所示。各地方政府人才政策运行良好,整体而言处于不断攀升之势,尤其是2010年开始,人才政策效能快速提升,这正是各地方政府对人才政策做进一步调整的阶段,说明苏南各地政府较为准确的把握住了人才工作中的要点,对各项人才政策作出有效地调整,更好地发挥了人才效用。

  表5加权求和结果

  年份2006200720082009201020112012201320142015平均值南京0.1460.1650.1760.2060.2450.3280.4110.4430.5150.4790.311无锡0.1120.1690.1750.2140.2630.3100.3740.3670.3570.3690.271苏州0.1420.2090.2450.3030.4100.5990.7440.7180.7130.7910.487常州0.0420.0600.0530.0920.1020.1380.1790.2390.2570.2650.143镇江0.0300.0410.0480.0550.0720.0890.1420.1490.2040.2250.105平均值0.0940.1290.1390.1740.2180.2930.3700.3830.4090.426各地方相比,南京、苏州、无锡领跑五市毋庸置疑,常州和镇江进一步发展的空间较大。2012年后,南京苏州和无锡的人才效能均出现小的波动,表明单纯依赖人才引进政策可能无法完全满足地方科技创新产业的迅速发展,人才管理服务机制需要更深层次地创新优化,人才活力需要更充分地解放。从表6可知,南京与苏州在人才规模与素质方面的竞争力远超其它三市,两市相比,南京市人才的科技创新效用得到良好发挥,表明南京市在人才“用得好”方面所出台实施的激励、评价、管理政策更有针对性。苏州市依托其良好的经济环境与高新技术产业优势,通过大量资金投入为人才创建了良好的发展环境,为人才创新创业提供广阔舞台,这也是苏州吸引人才聚集的巨大优势。无锡市资金投入大,但所取得的人才效能与苏州、南京相比稍有不足。这是由于苏南各地人才政策存在趋同性,无锡与南京、苏州相比没有特色的政策扶持,对人才的吸引力相对而言稍弱。常州市人才政策效能有进一步提升的潜力,通过资金及发展环境有效的吸引了大量高层次人才,且发挥了一定的人才效用,但由于本身经济、产业规模的限制,在当前人才引进和培育的过程中对政策制度的依赖性较强。镇江市在苏南五市中表现稍逊,人才规模与质量、人才投入还需提升。

  表6 2015年苏南五市人才政策效能四个维度加权值

  南京无锡苏州常州镇江人才集聚规模与质量0.0710.0440.0830.0340.022人才发展环境0.0810.1040.1750.0680.041科技创新能力0.2440.1050.2000.0960.062高新技术产业竞争力0.0820.1160.3330.0670.0994.2.4地方人才政策存在的问题分析

  分析结果表明,苏南各地方人才工作取得了较为辉煌的成绩,人才政策为苏南各地方的经济转型升级与创新改革做出了卓越贡献。但各地方的人才政策效能还存在不同程度的提升空间,究其原因在于各地方人才政策还有一些亟待完善的问题,具体如下:

  政策地区差异性不足,未形成特色优势。一方面,鉴于中央政府与地方政府,上级政府与下级政府之间的职责同构,直接导致了我国地方政府所出台实施的人才政策在纵向上存在明显的高度同质化现象[吴帅:《府际关系视野下的我国海外引才政策同质化研究》,《中国行政管理》2014年第9期]。例如,2008年中央推出了国家“千人计划”工程后,各地也陆续推出人才引进计划,江苏出台了类似的“江苏省创新创业人才”工程,而无锡则顺势调整,正式推出了“530计划”,苏州“姑苏英才计划”、南京“321计划”、常州“龙城英才计划”、镇江“331计划”都是这一阶段推出的。另一方面,当前我国各地普遍面临着传统产业转型升级的压力,大力发展战略性新兴产业,推动经济结构优化升级成为各地方政府较为普遍的经济发展战略,而一些地区产业同构现象较为严重,因此不同区域产业发展对人才的要求具有高度趋同性。以苏南地区为例,各地方均以电子信息、新能源新材料、生物医药以及高端装备制造等高新技术产业为发展重点,对同类型人才竞争激烈。同时,在政策制度设计过程中,发达地区政府工作中的先进实践经验是我国不少地方政府至关重要的参考和借鉴对象。以上两点因素,充分表明了我国地方政府人才政策在横向上同样存在高度同质化现象。

  纵、横两个维度的高度同质化现象直接造成了我国不同地方政府的人才政策缺乏差异性性和特色,一些区位、经济、产业等优势不明的地区无法通过人才政策的差异性优势吸引人才,进而影响了人才政策效能的提升。

  政策内部均衡性不高,未形成完备的政策体系。当前,政策体系内部功能模块不论在政策广度还是深度上的不均衡现象普遍存在于我国各级地方政府所出台实施的人才政策中,这一不均衡现象表现为人才政策体系不协调,系统完备的人才体系尚未形成。众多地方政府受本位主义影响,对人才引进的竞争意识强,且重视度尤深。纵观苏南各地区2006年以来的各项人才政策,在人才吸引方面的政策文件着墨颇多,而在对人才开发、评估和人才后续的管理方面,其政策文件明显不足。虽然地方政府针对人才政策的落实有督办机制,但针对人才本身效用发挥情况的考察和评估机制仍有所欠缺,容易产生高层次人才的闲置与流失。再者,“用得好,有舞台”是当前人才工作的重点之一,而各级地方政府出台的人才发展载体建设的政策不多。为人才所提供的发展载体多数停留在提供场地和硬件设施层面,对提供如项目推介、融资、项目市场化运作等专业服务的能力不强。

  除此之外,人才引进政策中存在人才类型“歧视”的不公平现象,主要表现有:一是“重海外人才,轻本土人才”,各地方人才引进政策中对有海外背景的人才更为青睐,多数地区以海外工作、教育经历为条件引进人才。但一方面海外人才的含金量需要进一步验证,另一方面,这种倾向性很大程度上会导致本土优秀人才的错失;二是“重技术人才,轻技能人才”,地方政府重视科技创新,对高科技技术人才的引进与培养尤为关注。但有部分地区仅仅着眼于高科技技术人才,而忽视了技能人才的价值。殊不知,培养和造就出一支高素质技能人才队伍,同样是促进地方高新技术产业健康发展的重要因素;三是“重成熟型人才,轻潜力型人才”,从苏南地方政府的高层次人才政策不难看出,已经拥有核心技术、知识产权和丰富工作经历的成熟型人才受到最多重视和扶持,而对于目前尚未有巨大成就的成长型潜力人才的扶持较少;四是“重短期收益,轻长远发展”,当前各地方所出台的一些人才服务保障政策数量不多且缺乏具体的实施细则,操作性和落实力度得不到保障。人才引进、培育和管理服务三个环节存在一定的脱节现象,人才引进得到大量关注,但后续对人才进一步发展的服务没有跟上。这些不均衡现象在我国各级地方政府人才政策中广泛存在,人才政策不均衡必将加重人才政策在执行过程中的各项政策成本、影响政策收益的提升,最终导致人才政策效能提升困难。

  (3)政策协同效应不明显,未形成部门间的合力。各个地方政府在设计和制定人才政策时,普遍出现“政出多门、权责不清”的现象。因此,人才政策的协同性受到影响,各部门间的人才政策“合力”难以形成和发挥,导致人才政策成效不明显。以常州市为例,2006年以来先后出台的57个市级层面的人才政策文件,涉及部门15个,其中发文较多的部门为市委办公室和人才办,部门间联合发文量不足6%。这表明各级地方政府人才政策的设计和出台以单一主体或部门独立制定为主。地方政府涉及人才工作的各相关部门之间联系互动的质量不高,导致人才政策的科学性、可操作性和程序化不足。既有的政策措施政出多门,部门间缺乏协调配合、资源条块分割,使得各类人才政策散落各家,没有得到有效整合,集成度不高以及碎片化严重的现象最终会导致,造成人才政策的推进和落实不到位,降低各部门人才工作步调一致性,减弱地方对人才的吸引力以及人才效用的充分开发,从而导致人才闲置、浪费,人才政策效能低下。

  (4)政策时效性不强,未形成示范引领作用。人才是支撑地区社会经济发展的第一资源。地方人才政策理应充分、科学地发挥人才的示范引领作用,在此基础上才能最大效用地发挥各类人才政策的经济、社会效益,进而最大限度地提升人才政策效能。然而,当前我国较多的地方政府在制定和实施人才政策时,广泛地采用“向上看”以及“向竞争对手看”的原则:“向上看”往往意味着采取向上纵向“跟随型”战略,照搬上级政府部门已经出台和实施的各类人才政策;“向竞争对手看”往往意味着采取横向“模仿型”战略,抄袭周边同级政府部门或者照搬发达地区政府出台实施的人才政策。“跟随型”与“模仿型”政策制定策略都会影响到当地人才政策的时效性,难以形成地方人才政策的示范引领作用,直接影响到人才政策效能的提升。

  提升地方人才政策效能的对策建议

  5.1国外人才政策实践的先进经验及启示

  德国、美国、新加坡等发达国家较早地关注到了人才对于经济发展的重要性,率先开展各类招才引智工作,且取得了显著成效。分析这些发达国家人才政策的实践经验与有效做法,对于我国各级地方政府探索如何进一步有效推进人才工作,提升人才政策效能,具有重要的价值。

  德国

  21世纪初,德国正式制定并出台系列特殊优惠政策,以解决上世纪末一直存在的就业条件呆板,人才管理体制僵化等问题。遏止高级人才的外流现象。首先出台的绿卡计划针对的是IT行业的高级专业技术人员,对其颁发居留许可,实行优惠便捷的居留审批政策。之后,2004至2013年间,德国的移民政策更为积极,《移民法》被多次修订和完善以增强对人才的吸引力,扩大人才规模。除此之外,德国政府对人才发展载体的建设尤为重视。设立大型研发机构以及各类科研奖项招聘海内外高层次人才。例如,2003年成立的“德国学者组织”机构、后续启动的“赢取大脑”工程以及2007年设立的“国际研究基金奖”等等,各类活动的开展有效地为德国留住了本土人才并吸引国外人才到德国来。同时,这些平台和活动为高层次人才的发展提供了优秀的发展环境,在全国形成了尊重人才、重视人才的良好氛围。德国对潜力型人才的培与同样关注。一方面,为吸引和留住各类留学生,德国通过调整《移民法》放宽对留学生的签证制度,提升外国留学生的奖学金金额。另一方面,德国严格的晋升制度使得很多优秀人才无法获得相应职称。对此,德国政府提出实施动态灵活的、与个人绩效挂钩的评估制度,设立“青年教授席位”,让有潜力的、正在成长的青年优秀科技人才更好地实现自身的价值。

  美国

  美国对高层次人才的引进工作开展更早。上世纪60年代开始,美国就以其开放包容的移民政策和多元的文化氛围有力地吸引了全球的顶尖人才,成为全球第一人才大国。除了系统完善的医疗保障、社会保险等各类社会保障福利作为美国激励与保障人才的有效竞争力外,对高层次人才培育的重视程度也尤深。美国特别出台了《成人教育法》,要求企业管理者每年必须至少拿出员工工资全部的1%作为员工的培训经费,旨在充分发挥教育制度对人才的培养作用。同德国相同,美国对人才发展平台载体的建设同样重视,例如,加利福尼亚州政府充分利用当地重点院校的科学技术研究优势,联合学校合作等各方力量设立了“加利福尼亚科学与创新综合研究院”,吸引生物、纳米技术等方面的人才集聚,为其提供良好的发展软环境。

  依靠市场规律配置人才是美国基本且重要的人才管理模式。从人才的引进环节开始,美国有效地利用市场化政策工具,通过对高级人才猎头机构、在各地建立高层次人才联系站等第三方机构的委托,提升人才引进的效率。作为拥有丰富人才资源的大国,良好的人才柔性流动机制必不可少,各类人才在政府机构、科技院校、研究机构和企业间的良性流动,打破了产、学、研、政之间原本各自封闭的堡垒,形成了一个面向各类人才的流动的开放型人才市场。

  新加坡

  新加坡作为新兴国家引进人才的代表,在吸引与管理人才方面也有很多可供学习的经验。首先,人才引进与培养方面,新加坡的战略以“务实”闻名。例如,新加坡人力资源部和经济发展局联合成立了联盟组织“联络新加坡”,组织了“人力之家”活动。有意向的人才可以到新加坡体验短期的生活与工作,这一活动有效地在海外人才与新加坡企业间建立了联系。此外,新加坡对成长型、潜力型人才的挖掘同样有长远的战略考虑。近年来,新加坡积极吸引其它国家高中优秀学生来留学,他们中的大部分人在新加坡继续深造、工作、定居。其次,人才评估与管理方面,不同于美国与引进人才签订长期合同的形式,新加坡为了激励和解放人才活力,在给出高额薪资和福利的同时签订2年至5年的短期合作合同,定期对人才进行评估,充分发挥人才效用。科学的人才考评机制与灵活的人才退出机制是新加坡保持人才活力的重要因素。

  从上述几个发达国家的先进人才政策实践中,可以看到人才工作的关键在于系统完备的人才政策体系。人才政策不能受唯学历、唯经历等固定思维的影响只着眼于当前,要有长远的战略考量,已发展的眼光看待人才;人才发展需要依赖好的环境,从发展平台建设到良好的重视人才的氛围构建,都是提升人才吸引力、解放人才活力的重点;构建市场化的人才引进机制,科学、灵活的人才评估、激励机制,人才流动机制,人才退出机制等对人才的引、育、留、用各方面提供完善的配套管理服务,让人才不仅引得进,更要用得好。

  5.2提升我国地方政府人才政策效能的对策建议

  5.2.1突出人才政策特色,打造地方人才工作品牌

  各地人才政策的趋同性使得地方的城市形象、社会经济环境、产业环境、文化氛围等在人才竞争中的作用与日俱增。各级地方政府在制定和实施人才政策时,应科学地立足当地的实际情况,对上级部署进一步细化实施,保证政策落地。

  保障人才发展的经济、产业环境方面,围绕各地重点产业链建设,进一步优化人才发展载体扶持政策,通过产城融合建设“宜研、宜业、宜商、宜居”的重点特色产业区域,着力为高层次人才提供高端完备的配套服务和具有竞争力的发展平台。文化氛围方面,对人才的失败补偿、帮扶政策亟待完善。地方在引导树立“敢为人先、宽容失败”的创新创业文化的基础上,建立并完善“容错机制”,强化政策对创新创业失败者的帮扶。加强对人才创业创新、科技研发的新闻宣传和舆论引导,开展创新创业人才及优秀团队评选活动,营造重视人才、尊重人才的浓厚氛围。利用微博、微信等新媒体加大宣传,多维度、全方面打造地方人才工作品牌。通过突出当地人才政策的特色与差异性,打造当地的特色人才工作品牌,增强对人才吸引力与人才的根植性,构建产业集聚与人才集聚的良好的相互促进机制,促进人才与产业“螺旋上升”发展的格局,进而有效地推动人才政策效能提升。

  5.2.2构建系统完备的人才政策体系,创新引才用才机制

  以包容性与系统性为导向,着力构建集人才引进、人才培养、人才及人才项目评价、人才激励、人才服务于保障于一体的均衡的人才政策体系。对人才的引、育、留、用各方面提供完善的配套管理服务,让人才不仅引得进,更要有平台、用得好。

  在人才引进方面,用政策引才,以平台聚才,打造地方人才“磁场”。一是完善政策体系,升级招才引智计划。以地方产业发展需求与现状为基础,强调人才政策的地方特色和差异化,提升人才结构与地方产业发展的匹配程度。避免人才政策制定中的“歧视”现象,公平科学地考量和评价海外人才与本土人才的优劣与能力,合理平衡对技术人才与技能人才的引进与培育投入,不局限于对高成就人才的引进偏好,科学评估人才发展潜力。健全完善“人才+智力+项目”的人才引进及激励保障机制。二是打造人才发展平台,汇聚各类高层次人才。支持企业、研发机构同国内外高校、科研院所合作建立院士工作站、博士后工作站等高水平载体,引进尖端技术研发、高端产业发展以及企业管理所需的各类高层次人才和高水平创新团队。三是拓宽引才渠道,创新引才模式。通过和国内外最有经验的投资平台、运营平台、科技服务平台合作,实现人才引进的市场化、专业化;积极发挥地方驻各地联络处、海外同学会、以及中介组织在人才引进过程中的作用。通过开展引才引智品牌活动、高端人才全球招聘等,创新引才方式。积极发挥政策和服务优势,鼓励并协助人才团队做好以才引才、以才引团队,形成地方人才引进的“葡萄串效应”。

  在人才培养方面,利用政、行、企、校联动,构建“四位一体”的多方位主体参与的人才协同培育体系。依据各地方产业发展需求,制定相关的精细化人才培养政策。充分利用教育资源,聚焦科技创新,通过开展高层次急需紧缺和骨干专业技术人员专项培,实施科技专业技术人才知识更新工程。

  在人才评价方面,科学合理的评价政策必不可少。科学、系统的评价体系是人才进一步发展的前提,对专业性人才应避免传统单一的量化评估,学历、职称等不能作为唯一标准。由于创新创业活动的高风险性,人才在创新创业的过程中容易受到环境影响,同时科技创新效益存在一定的滞后性,这些往往会使得对人才和项目的评估出现偏差。因此,需要合理地结合地方人才市场环境,构建对人才和项目的“业绩+潜能”的动态评价体系,使评估更科学有效。

  在人才激励方面,在充分了解各类人才不同需求的基础上,为其制定差异化政策扶持,提供相应的“福利性人才政策+发展性人才政策”组合。结合地方市场环境,支持对关键岗位、业绩突出的高层次、高技能人才探索实行协议工资制或年薪制等分配方式;注重人才激励政策的专门化和差异化,对人才科技创新项目实施分类管理,强调人才项目的激励收入水平与实际贡献直接挂钩。进一步完善和落实科技成果转化的市场定价、利益分配等相关法规政策。鼓励各类人才引进企业通过加大科技人才的科技成果股权、期权、分红等方式,进一步提升人才的积极性,充分发挥人才效用。

  人才流动方面,试点建立与国际规则接轨的高层次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社会保障等制度,支持科研院所试点建立“学科人才特区”,实施长聘教职制度,构建灵活的用人机制。探索海外人才离岸创新创业管理模式,吸引海外人才在地方注册企业并进行离岸孵化,建立多层次的离岸创业服务支持系统,探索可复制、可推广的离岸创业托管模式,为海外人才营造开放、便利的创业营商环境。探索“月度专家”、“季度科学家”等模式,吸引掌握前沿技术、有成功创业经历的国内外高层次人才不变身份、不转户口、不转档案到地方创新创业,推动跨区域人才共享。

  在人才保障方面,逐步建立较为完善的人才政策和创新创业、科技研发、产业发展体系,优化人才发展环境,着力为高层次人才提供完备的工作生活配套服务。建立领导干部联系专家和人才服务专员制度,把服务延伸到人才工作、生活、学习等各个方面,为高端人才提供工作调动、子女入学、职称评审、档案管理、医疗保险等全方位服务,营造拴心留人的良好环境。启动“互联网+人才”服务模式,建立集人才需求定制、政策发布等功能为一体的人才信息网络服务平台,实现人才生活、工作服务的“在线办理”。

  5.2.3增强主导部门统筹能力,建立人才工作的统一协同机制

  当前各级地方政府在人才工作中的参与部门众多,但是这些部门却难以形成推动人才工作稳步向前的合力。因此,有必要调整、强化人才管理架构,各地方可以成立人才工作领导小组,并且确立其对其它相关部门的统筹地位。在人才政策制定和发布方面,要先确立人才工作中的核心部门,为避免政出多门、权责不清的现象,要突出核心部门的主导地位。同时,人才工作的相关部门需要紧密联系,及时沟通人才工作中的问题和人才不同方面的需求。通过各部门之间高质量的工作交流与互动,提升人才政策的科学性,充分发挥政策体系的协同效应,形成合力。在保障人才政策的切实落地方面,明确相关部门的权力和责任是前提,以此为基础形成人才工作各部门间高效的横向联动。通过构建各部门间人才工作的各项信息、数据交流共享平台,简化部门的办事程序、提高办公效率。共同设立人才服务专窗,配备人才服务专员,通过专窗受理、专人督办、开辟绿色通道、部门协同等方式,为人才提供政策咨询、注册登记、住房保障等“一站式”服务。

  5.2.4人才政策因势而变,充分发挥引领作用

  人才政策对时效性要求较高。1960年起,新加坡经历了从劳动密集型到资本密集型,再到知识、技术密集型的几次产业结构转型,其间每一次大的产业结构调整,都伴随着人才战略的相应转变。对我国各级地方政府而言,在制定和出台人才相关政策时,一方面,对宏观的人才政策环境与国内外人才市场的发展和变化方向必须做好积极调研,掌握整体情况才能明确人才政策制定的方向与目标。另一方面,要紧密联系地方社会、经济、产业的发展战略,针对地方经济和产业结构调整的需求及时调整和更新人才政策,合理地打造人才政策的升级版、优化版。只有让人才政策因势而变,不断提升其政策时效性,才能更高效地发挥人才政策在地方社会经济发展中的引领作用,保持人才政策在推动科技进步中的活力,进而持续有效地提升人才政策的效能。

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