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农田水利工程论文 农村农田小水利工程产权制度分析--以伟才水库为例

2018-12-12 15:30:20来源:组稿人论文网作者:婷婷

  随着我国经济的发展,农村农田小水利工程产权问题亟待解决。建立完善的农村农田小水利工程管理制度,理清我国农村农田小水利工程产权结构有助于对我国农村农田小水利工程制度的完善。农村农田小水利工程产权的界定与实施是影响农村农田小水利工程使用效率的重要原因,很多文献对我国小型农田水利工程产权的界定和改革进行了研究,主张对我国的小型农田水利工程产权进行改革,明晰小型农田水利工程的产权,完善小水利工程的管理制度和灌溉措施,提高小型农田水利工程的高效使用效率和灌溉效率以至于达到优化水资源的配置和利用。这些研究都清晰的说明了我国小型农田水利工程产权改革的方向,对我国小型农田水利工程产权的界定具有指导的意义。本文拟从对我国农村农田小水利工程管理制度的分析,推出我国农村农田小水利工程的产权结构来完善我国农村农田小水利工程的法律与法规。

  一、农村农田小水利工程制度的层次关系分析

  产权在不同的学术界有不同的定义。例如,在法学中,产权与权利和义务挂钩,当所有者拥有财产的所有权时,其有依法使用所有权的权利,也有依法维护所有权的义务;在经济学中,产权与效率和利益挂钩。配杰威齐和菲吕博腾对产权定义为:“产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”。它强调了人与物的关系后面的人与人之间的行动关系,同时把经济学中产权和稀缺资源有效利用这一基本问题联系在一起。

  在我们的生活中,需要制定农村农田小水利工程产权制度机制,只有这样,农村农田小水利工程的产权才能得到保障,农村农田小水利工程的产权具有的各种属性才能实现。产权制度就是以产权为中心,用来界定、约束、鼓励、规范、保护和协调人们产权行为的系列制度规范,是权、责、利高度统一的制度。其基本特征是产权的归属清要晰,权利和义务要明确,管理机制完善。建立和完善现代农村农田小型水利工程产权制度,是社会发展的必然要求。当前我国农村经济发展中出现的一些矛盾和问题,都直接或间接地涉及到农村农田小型水利工程产权问题,建立健全的现代农村农田小型水利工程产权制度,可以促进现代农村经济的发展和提高农村人们的生活质量,是实现国民经济持续快速健康发展和社会有序运行的重要制度保障。在我国,相对来说,私有制的农村农田小型水利工程产权的归属是清晰的,即谁投资,谁就拥有产权,谁就是所有者,谁就是受益人。但是,集体所有的农村农田小型水利工程的产权归属还是不清晰。

  农村农田小型水利(又称“小农水”)工程主要是指国家、集体投资修建的国有的、集体的,灌溉面积0.067万平方米(1万亩)、库容面积10万立方米、除涝面积0.2万平方米(3万亩)、渠道流量1立方米每秒以下的农村农田供水工程和水利工程。农村农田小型水利工程的作用是改善农村农业生产和提高农民的生活条件、增强农业综合生产能力,促进农村经济和社会发展。我国的农村农田小型水利工程大部分都建于20世纪六、七十年代,由于经济和认识的制约,水利工程主要由农民群众投工投劳建设并自己管理,工程配套差、标准低,老化失修、功能严重衰减。为了增强我国农业综合生产能力、提高农民收入、保证国家粮食安全,2005年中央和一部分省级政府财政建成立了小型农村农田水利工程建设专项资金补助,初步明确了小型农村农田水利工程由中央和各级政府共同负责。2008年,中央一号文件进一步明确提出,要狠抓小型农田水利工程建设,大大增加了对小型农村农田水利工程建设专项资金补的助规模,对各地农村农田小水利工程的建设起到了引导的作用。

  农村农田小型水利工程制度层次分析

  1、从宏观角度对制度的分析

  水资源与农村农田小水利工程都是公共资源,它们之间紧密相关。对于水利工程来说,水是水利工程的血液,没有水,水利工程就会失去它存在的意义,没有水利工程,水也不能更好的发挥它的作用,人们就不能最优化的去使用水。《中华人民共和国水法》中第三条规定:“水资源属于国家所有”。该条法律从宏观规定了国家拥有具有完全排他性的水资源的所有权,该权利是受到法律的认可和保护的。水是人类活动和社会发展的物质基础,水资源被人类进行开发利用的过程中,形成了错综复杂的权益关系。伴随着社会的进步和发展,人类对水资源的需求越来越大,开发的规模也越来越大,水资源的权属问题在法律必须得到清晰的界定。水资源的产权的归属是法律制度对水资源的所有权、使用权及其他相关权益进行法律化的一种制度。世界各国在社会长期的发展和用水的过程中形成了自己成文或不成文的水资源权属法律制度。所以,水资源权属法律制度是与一个国家、一个地区的社会制度、历史传统、水资源使用状况、文化习俗等密切相关的,统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。随着社会的发展,人们逐渐意识到水是一种稀有的资源,并且水资源在不同地区的分布极其的不均匀,人们不能公平公正地使用水资源,以前人类对水资源的开发和利用没有合理的对待。现在,人类逐渐认识到水资源的重要性,所以,现在对水资源的开发与利用人们认可应由中央政府负责进行,有中央政府负责开发和利用,能实现水资源平等地进行分配和利用。

  第七条中有规定:“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”。为了达到对水资源合理的利用与开发,发挥水资源的最大效益和可持续利用,我国对水资源实行了取水许可制度和有偿使用制度。该条法律体现了水资源的经济性,一切单位和个人用水都要得到国家的许可并交纳相应的费用,特殊情况除外。

  由法律认可和保护,具有经济性是所有权的必要条件,缺乏任何一个条件,所有权都将是不完整的,要么是自身有缺陷,要么就会受到他人的侵害。

  第五十五条中有规定: “使用水利工程供应的水,应当按照国家规定向供水单位缴纳水费”。在我国,水利工程供水的形式有两种:一种是大型专业的水利工程,提供专业、全面的灌溉供水业务; 另一种是农业用水户和农村专业户利用农村集体或个人水利工程设施以及集体小型水库、塘坝、机井为供水源。第一种供水形式,法律授予的取水权是排他的,人们使用水必须到相应的水行政管理部门申请办理取水许可证并交纳相应的水资源费用; 对于后者,法律上授予的取水权是非排他的,农户使用水库中的水用来灌溉不需要到水行政主管部门申请办理取水许可证,并不用交纳费用。长期以来,我国人民对水资源的性质认识不到位,没有按照价值规律来确定水的价值,甚至实行了低收费政策。这一系列的因为,造成了我国水资源浪费和短缺。在底收费的标准下,成本大大高于收益,导致水利工程老化失修,没有得到最大化的利用,效益低下。

  2、从中观角度对制度的分析

  第十二条 规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。我国的水利工程主要由水行政主管部门负责,行政主管部门具有管理好全国水利工程有序进行、组织人民有序开展建设并对建设具有指导和监督的责任,还具有协调水资源合理分配的责任。保证水利工程运行的安全性,让水利工程发挥最大的效益,对直接负责建设的利工程单位具有监督资金分配、调用和资产使用管理的责任。要使水利工程的安全运行和效益的最大化,国务院及有关部门必须制定出有关的制度来规范水利工程的建设、使用和维护,并保证制度得到有效的执行。在我国,利用水利工程提供专门的灌溉供水服务的具体组织形式多种多样。一种是国有的,国有的水利工程的代理者是辖区的水管单位和各级政府。各级政府对水利工程拥有的权利有管理、组织、指导、协调和监督,是一个管理者的角色,而水利工程的经营权是各辖区的水管单位。另一种是农村集体所有,《中华人民共和国水法》第二十五条规定:“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的按照谁投资建设谁管理和收益的原则,对水利工程设施及蓄水进行管理和合理使用”。该条条款明确规定了属于农村集体所有的水利工程的使用权和管理权。农村集体所有的水利工程提供的灌溉供水形式有租赁经营、承包经营、个人投资经营、合伙经营、水利公司、水利合作社等。农村集体所有的水利工程的管理者和经营者按照具体的供水形式具体划分。例如:承包经营的经营者和管理者都是承包者,个人投资经营的经营者和管理者都是投资者,实行的是“谁投资、谁受益、谁管护的原则”。水利工程的管理单位应对水利工程进行综合经营,以提高水利工程的经济效益和社会效益,按照规定做好供水计划、收取相应的水资源费用。

  3、从微观角度对制度的分析

  我国对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。在水利工程水受益范围内,谁缴费谁就有用水的权利,也就是说,受益户拥有水利工程的使用权。农村集体经济组织所有的小水利工程,受益者是以村民户口所在地的行政区域为依据来确定的,居住地在水利工程受益范围内的就有使用权,若居住地不在水利工程受益范围内的村民就没有使用权。我国的小型水利工程大部分是由国家、集体投资,由群众投工投劳建成,居住在水利工程周边的住户大部分都有参与建设,工程建成后并没有进行严格的规划,也没有完善的管理组织体系,导致了受益者的行政区域划分模糊,水利工程的使用范围模糊。水利工程在建设的过程中,也没有得到“专家”的有效指导,致使水利工程的针对性和操作性不强,导致了水利工程的综合效益没有得到发挥,不能满足农村经济日益发展对水的需求。对于受益范围大的小型水利工程应该实行多种形式的用水管理体制,在政府的引导、宣传和扶持下,用水户自愿组建用水合作组织并成立用水合作小组,加强工程管理,有效使用水资源,充分发挥水利工程效益。

  (二)农村农田小水利工程制度层次关系

  制度之间存在层次关系,并不是一个独立的单一体。在社会的每一个物体都不是单一存在,必定和其他事物存在联系,制度之间也一样,相互联系,层层递进。

  1、宏观制度与微观制度的关系

  本文所说的宏观制度是指我国的法律法规,微观制度是指我国的部门规章和地方性法规。根据制定主体的不同,法律可分为基本法律和其他法律,基本法的制度主体是全国代表大会,其他法的制度主体是全国人大常委会,但两者的法律效力都一样。法律规范的是国家的主权、民事基本制度等,界定有关主体的权利和义务,具有强制性、普遍性和规范性的特点。对于宏观制度,微观制度具有灵活性和针对性。在性质上,宏观制度对中观制度和微观制度具有统驭和指导的作用,是制定微观制度和中观制度的依据,微观制度和中观制度具有补充说明的作用,是宏观制度的具体化,是一种包含与被包含的关系;在程序上,先有宏观制度后有微观制度,微观制度的制定必须以宏观制度为依据;在权利范围上,宏观制度对所有主题都具有约束作用,所有主题都必须遵守,不可违背,微观制度只是适用特定范围和主体,不具有普遍的约束力。在水利工程的法律制度体系中,宏观制度规范着所有权,微观制度规范着使用权。所有权包含所有的权利,其他权利都是由它分解出去的。1992年,广西壮族自治区水行政主管部门根据《中华人民共和国水法》制定了广西壮族自治区实施《中华人民共和国水法》办法, 其只对广西相关主体具有约束力,对其他省份并没有约束力。而《中华人民共和国水法》对全国相关主体都具有约束力。

  2、中观制度与微观制度的关系

  中观制度是指我国的行政法规。行政法规是行政机关运用

  法定职权,按照法定程序制定和发布的,是对行政主体和行政相对人权利、义务的具体配置,是对宏观制度的具体化,其效力仅次于法律、高于地方性法规和部门规章,具有普遍约束力。在水利工程的法律体系中,行政法规规范了有关主体的经营权、管理权和转让权等权利,为了规范水利工程相关主体的权利与义务和产权的归属,国务院制定了《取水许可和水资源费征收管理条例》、《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》、《中华人民共和国农民专业合作社法》等行政法规。

  我国农村农田小水利工程制度之间并不是平行或孤立的关系,而是在长期的实践的过程中形成了以宏观制度为核心、中观和微观制度嵌入其中的制度层次结构(如图1),这种层次关系意味着小水利工程中中观制度的制定、运行和变动受到宏观制度的约束,微观制定的制定、运行和变动受到宏观制度和中观制度的约束,微观制度在实际操作中反作用于宏观制度和微观制度,促进宏观制度和中观制度的修改。

  宏观制度 《中华人民共和国水法》

  《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》

  中观制度 《取水许可和水资源费征收管理条例》

  《中华人民共和国农民专业合作社法》

  微观制度 《广西壮族自治区水利工程管理条例》

  图1 水利工程制度层次结构

  二、农村农田小水利工程产权结构

  如果农村农田小水利工程产权能清晰界定,有利于农村农田小水利工程利用效率的提高、促进农村农田小水利工程的保护,产权所有者和被经转让后的产权持有者权益就会得到保护。在产权转让的过程中应制定相应的制度来规范,如果产权在流转中得到机制的保障,就可以促进农村农田小水利工程产权的正规转让。如果产权能用制度来清晰界定,有利于解决农村农田小水利工程在使用中的冲突。

  从上文可知,我国的水利工程的所有权由宏观制度规定,属于国家所有的水利工程的所有权归国家所有,水行政主管部门代替国家行驶所有权,为了便于各级对水利工程的管理,水行政主管部门组建了统一的管理单位———供水总厂。属于集体拥有的小水利工程 的所有权归集体所有。经营权、管理权、占有权、转让权由中观制度规定,属于国家所有的水利工程的经营权归水管单位所有,管理权归各级政府所有,由于我国小水利工程实行谁投资、谁受益、谁管护的原则,所以属于集体所有的农村农田小水利工程的经营权、管理权、占有权、转让权归投资者所有。使用权由微观制度规定,不管是国有的水利工程还是集体所有的农村农田小水利工程的使用权都归受益者所有。我国的水利工程的产权结构可以归结如下(图2):

  宏观制度 中观制度 微观制度

  所有权 经营权、管理权 使用权

  占有权、转让权

  (一)宏观制度规范着所有权

  所有权是所有权利的总和,所有权包含着其他权利,所有权法律性和地位都高于其他权利 。拥有了所有权也就具有了其他权利使用的权利。虽然水利工程的所有权在法律没有明确规定,但《中华人民共和国水法》中已对水资源的所有权给予明确的规定——水资源的所有权属于国家。水利工程与水是相联系的,水利工程没有水就失去了它存在的意义。

  所有权具有绝对性、排他性、永续性三个特征,具有占有、使用、处置、收益等四项权利。所有者对所有物具有实际管领或控制的权利。所有权的拥有者可以把其他权利授予其他人——可以把一项或者多项权利授予同一个人。被授予权利的人就可以拥有权利的使用权。所有者把其他权利授予其他人都对被授予者具有监督的权利,被授予者具有接受所有者监督的义务,被授予者违法使用被授予的权利或者不按照规定来使用的,所有者可以收回权利,再授予更好的第三人。

  (二)中观制度规范着经营权、管理权、占有权、转让权

  1、经营权:经营权是指经营者(非所有人)经营、管理他人财产的权利。在我国,这主要是指公民、集体企业或全面企业依法对国家财产经营管理的权利。经营权有两种产生方式,分别是法律规定和合同约定,合同约定的经营权就像在改革实践中出现的由租赁经营合同、承包经营合同形成的租赁经营权、承包经营权。

  2、管理权: 管理权主要指所有人以委托或者其他方式授予他人的权力,对其财产进行管理、占有、使用的权利,被委托人为了让所有权的财产获取最大收益而对所有权人的财产进行管理,所有权人也可以授意被授权人按照规定的目标来对财产进行管理。被授权人的管理权要受到所有权人的限制,若被授权人不按照规定对财产进行管理,或者被授权人的管理水平落后,达不到目标,不能很好的协调各方面的工作,没有让财产发挥它的效率和作用,所有权人可以收回被授权人的管理权。水利工程的所有权人——国家把管理权授予各级政府,各级政府按照国家的规定对水利工程进行管理,协调各方面的工作,让水利工程发挥它的效率和作用。

  3、占有权:占有权与所有权的定义很容易混淆。占有权指的是所有者对物的占有,具有实际控制和管理的能力。它的这种权能必须是在所有者授权的情况下才具有,它只是所有权在法律上赋予他人的一项权能。在大部分的情况下,所有权与占有权是重合的,因为主体对物的拥有是从对物的占有开始的,主体对物的权能才能从占有权变成所有权,但占有权与所有权也可以分离,形成独立的权利。一种所有权与占有者达成协议,所有者授予占有权对所有物进行持续不断、公开的占有 ,在时效未满之前对所有物享有占有权,但这里的占有权要受所有权的制约。二是所有者为了取得所有物的更大利益把物的占有权以合同的形式转移给他人,例如出租、租赁、保管等。总而言之,占有权是由所有权分离出来的一种权能,对物只有实际的控制和管理的权利,不具有其他权利。

  4、转让权:转让权有两层定义,一是指拥有所有权的人把自己拥有的“物”转让给他人,包括物的所有权,换句话来说,就是所有人把自己对物 的所有权利全部都转让给他人,也就是我们所说的拍卖,这种转让一般是由所有者转让,转让之后所有者不在拥有物。第二种是指转让部分权利,也就是我们所说的租赁,这种转让可以是所有者,也可以是被授予权利的人。所有者转让权利可以是把自己的部分权利转让给他人,也可以是把授予他人的权利再一次转让给他人,被授予者在自己无法承担或者达到与所有者的协议的情况下,把自己拥有的权利转让给第三人,被授予者转让权利必须得到所有者的许可,转让的对象也必须得到所有者的许可。

  (三)微观制度规范着使用权

  使用权是指在不改变财产本质的前提下,所有者依法对财产加以利用,发挥财产的使用价值,通常由所有人行使,但也可依法律、法规、政策或所有人之意愿而转移给他人。如我国国家的财产的所有权属于国家,而国家机关、事业单位和国有企业根据国家的授权,对其所经营管理的国家财产有使用权。

  从以上可知,所有权包含着其他所有的权利,如图3:

  经营权

  管理权

  所有权 占有权

  转让权

  使用权

  (图3)

  三、产权结构的实证分析

  农村小型水利工程主要以灌溉为主,关系到广大农户的利益。由于农村小水利工程的产权不明确、不清晰,在管理上或用水问题上很容易引起纷争,影响农户之间的和谐,甚至影响社会的稳定。伟才水库位于百色市隆林县介廷乡,是一座由集体所有的小型水库,水库是由当地周围的农民出力建成的,建成后没有对水库的产权进行界定,只是由伟才村的村委进行管理。但由于产权不清、责任不明确,管理、建设、维护和使用严重脱节,导致工程老化得不到维护,灌溉效率低下。土地改革,农村实行家庭联产承包后,伟才水库就由伟才村的农民来使用和管理,由村民推选管理者,国家出资建设和维护,在对水库水的使用上村民们也达成了一致的使用规则。也就是,到了旱季,用水高峰期,村民用水的先后和用水量由管理者提出方案、村民和管理者共同讨论决定。每当到达旱季,用水高峰期,由田地靠前(田地程T字形排列)的先使用,一次排水由两家共同使用,使用的量是让村民的田能插上秧苗。前两家插完了就轮到下两家。这样既避免了水的浪费,也节约了村民耕种的时间,促进了村民的耕种速度,也达到了能让水库的水有序、有效的使用。其他村的村民需要使用伟才水库的水的,就向管理人员提出,由管理人员与村民共同讨论决定。但其他村民使用水并不是无偿使用,使用水时需要交一定金额的费用,管理人员会把该款项用在水利工程的建设和维护,或者用于本村的其他公共基础的建设。尽管这样,但伟才水库的管理和水的使用仍然存在许多问题。

  农村农田小水利工程水源的选择标准主要是水量。选择恰当的水源建设水利工程,可以保证水库水量的充足和村民们用水需求得到满足。水源可以分为地表水、地下水、雨水三种,地表水又分为湖泊、江河水、山溪水、塘水、水库等。用水对象主要是人类和畜牧用水及农业用水。对当地的调查研究分析可知地下水源偏少,不能满足村民对水的需求。当地村民居住地偏高,可利用的地表水也不能满足村民对水的需求。村民就自己挖了一个水库来聚集雨水和山溪水。配套渠道也没有进行任何的衬砌。田间排灌水为串排串灌,排水设施不完善。虽然村民对使用水已经形成了一套默认的规则,但在使用水的实际情况上还是会出现很多问题和矛盾,对于其他村村民有偿使用水库水收取的资金怎样分配和使用也会引起很多的分歧。

  从以上分析可以看出,伟才水库所有权属于集体所有,《中华人民共和国物权法》第五十八条第二款中也明确规定:农村农田小水利设施归集体所有。所有权、管理权、经营权属于该村所有,使用权拥有者就比较广,属于受益户较多的农村农田小水利工程 ,但主要是本村村民使用,其他村村民需要使用的,是需要给出相应的资金才可以使用该水库的水。

  伟才水库的水从表面来看,都是在有效有序的使用和管理,但从实际来看,还是存在许多的不足之处。管理者只是由村民推选出来的,并不是规范的组织集体,没有成文的规章制度来规范和约束管理者的行为,这样管理者就会很容易出现不作为的行为。资金的收取和使用也没有登记,只是大家达成的口头协议,形成了资金来去不明,很容易出现资金的挪用或其他不合法的行为。村民的个体意识较强,集体观念淡薄,只想着用水,不愿意出钱投资建设和维护,也不愿意管理水库。

  应加强伟才水库的管理与建设,解放思想,提高观念引进管理机制,完善对伟才水库的管理。村民在使用水的时候并没有意识到水是商品,所以在使用水的时候节约用水的观念淡薄,也不愿意有偿使用水。2003年水利部出台的“改革意见”中规定:受益户较多的小型农村水利工程,实现多种形式的用水合作组织管理体制。实践证明,用水合作组织是受益户较多的农村小型水利工程良好管理和运行的必然选择。各级政府应当加大宣传,引导和帮助村民组建用水合作小组,解决用水、出资、出工问题。

  结论与启示

  从农村农田小水利工程的制度层次来看,国家从法律上构建了一个从国家到地方用水合作小组的产权制度层次,确定了国有水利工程的所有权属于国家 ,经营权、管理权、转让权、占有权属于各级政府所有,使用权属于受益户所有;集体所有的水利工程的所有权、经营权、管理权、转让权、占有权属于集体所有 ,使用权属于受益农户所有,如图(4)。对水资源,国家实行的是行政区域管理与流域管理相结合的管理体制,农村农田小水利工程实行的是下级服从上级、民众参与管理的管理模式。综合上述,我国是以水行政主管部门代替国家行驶主权,管理和监督全国的小水利工程,各级政府具体负责本行政区域的管理工作自上而下、管理结构层次分明、职权分明,产权结构清晰。

  国有水利工程的产权结构 : 国 家

  经营权

  管理权

  所有权 占有权 各级政府

  转让权

  使用权 受益户

  集体所有的小水利工程产权结构:集体所有

  经营权

  管理权

  所有权 占有权

  转让权

  使用权 收益农户

  水利工程所有权在法律上还没有明确的界定,法律上只对水资源的所有权做出了规定,小水利工程产权在法律上较清晰被界定的也只是管理权和经营权。大部分农村农田小水利工程都是由农民群众自己投资投劳建成,明确小水利工程的产权有利于稳定农村的发展,发挥工程效益。提高村民们对小水利工程所有权、管理权、经营权、转让权、占有权和使用权的认识。在小水利工程的管理上,村民文化水平低,不能很好的借鉴和学习高效的管理方法,作为宏观管理部门的水行政管理部门应该给予帮助和指导,让小水利工程进行规范的管理。 对规范农村农田小水利工程产权的规范性文件进行完善,搞清楚农村农田小水利工程的权属状况,结合实际,按照《中华人民共和国水法》,及时出台地方规范性文件,进一步明确农村农田小水利工程的产权和其他权利和义务,为清晰界定农村农田小水利工程产权提供明确依据。

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