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综合教育论文 优化教育资源配置效率:教育财政效率政策

2018-12-03 09:11:20来源:组稿人论文网作者:婷婷

  效率本是物理领域内的一个概念,表示的是对物体做的有用功与总功的一个比值。效率在经济学领域中指的是经济活动中投入与产出的一个比例关系。同时效率也是教育领域中一个极其重要的命题,充足、公平与效率是评价教育财政制度的三个标准,教育公平与教育效率在教育领域一直都是两个十分重要的主题。近期,为了解决国内存在的经济等方面的问题,我国正在大力推进“供给侧机构性改革”,旨在调整经济结构,使要素实现最优配置,提升经济增长的质量和数量,这项政策同样适用于提高教育和教育财政的效率。教育财政效率简单而言就是研究教育财政在教育领域发挥的作用如何,是否实现了成本的最小化以及产出的最大化,但是由于受到多重因素的影响要想实现教育财政效率的均衡发展是十分困难的。因此,研究教育财政效率更具有现实的价值和意义。本章主要内容为首先解释什么是教育财政效率,然后进一步提出教育财政效率的分析框架及教育财政的配置与运行,最后通过分析我国教育财政效率状况,找到在“供给侧结构性改革”的大背景下提高我国教育财政效率的路径。

  第一节教育财政效率及其测度

  一、教育财政效率的定义

  提到教育财政效率的定义就必须弄清楚效率、教育效率、财政效率等名词的内涵及其内在的关联性。

  (一)效率

  直到19世纪,“效率”(efficiency)才正式成为一个比较科学的概念,最早用于物理领域,指的是物体做的有用功率与总功率之比。19世纪末20世纪初,“科学管理之父”弗雷德里克·W·泰勒(Frederick Winslow Taylor)通过研究如何提高生产效率,在工厂管理中提出了生产效率(productive efficiency。此后,效率的概念在经济学和管理学领域中得到了广泛的应用。

  在经济学中,效率也被称为帕累托最优状态或帕累托效率,这是一种理想的资源配置状态,它指的是提高一部分人的利益而不会损害其他人的利益。效率可以分为两大类:一类是生产效率,另一类是资源配置效率。生产效率体现为投入与产出的关系,即效率追求的是成本最小化利益最大化的原则,它要求的是以最少的投入来获得较多的产出;而资源分配效率,表示的则是企业对资源利用和分配的情况,可以通过统计企业对不同资源的投入情况,以及资源的损耗程度来获得。生产效率是在宏观层面体现企业的情况,而资源配置效率则是在微观层面体现企业的情况。

  因此,在经济学上,效率主要包含两方面的含义:一是生产效率,即单位时间里投入产出之比。生产高效率指的就是在最短的时间、以最少的资源成本生产出最多的产品。二是配置效率(也称经济效率),即现有的生产资源与所提供的人类满足之间的比例。但是在管理学中效率则更侧重于“效果”(产品质量)和“速度”(产品生产的速度)的概念,因此效率也可以说是这两者的乘积。

  (二)教育效率

  从教育经济学的视角看,教育效率亦称教育投资内部效益、教育资源利用效率、教育投资效率等,是将教育视为生产或经济活动而出现的范畴,指教育资源消耗与教育直接产出成果的之比。简言之为教育投入与产出之比。对教育效率的衡量“偏重于可以测量的直接产出”。可以用如毕业率、升学率、辍学率、教室利用率、图书利用率、生师比、生均教育经费等指标来对教育效率进行测量。

  教育效率与教育投入和教育产出的关系呈现的是一种反比关系,即当教育投入一定时,教育产出越多,教育效率越高;当教育产出一定时,教育投入越高,教育效率就越高。那么教育投入和教育产出分别指什么呢?教育投入指的是一国或地区在教育领域内投入资源的总和,即人力、物力与财力的总和。由于教育的特殊属性,教育产出不仅包含学校培养的劳动力的数量和质量,还包含因为劳动力素质提高而引起的社会劳动生产率的提高以及国民生产总值的增加。

  从教育管理学的视角来看,教育效率更加重视学校非资金性的投入与产出之间的关系,并且更加重视研究作为主要教育成果的学生学业成绩的研究。有些学者认为学校非金钱性(non-monetary)的输入或过程(例如教师专业训练),与其输出功能进行对比,可以估算得到学校效能;学校金钱性(monetary)的输入(例如生均经费和教师工资等),与其输出功能进行对比,可以估算得到学校效率,这与教育经济学中的教育效率的概念大体相同。

  对于教育效率的分析和把握可以从宏观和微观两个方面:宏观层面是指站在国家全局或者某一地区的角度来分析教育效率,可以通过研究某一时期或某一区域中教育投入对国民收入以及经济增长贡献来研究教育效率的高低,如果某一时期或某一区域的教育投入对当地经济的发展起到了推动的积极作用,那么就可以说教育效率是有效的,反之,亦然;微观层面分析主要是各级各类学校的教育效率,可以是学校对教育资源的利用率、学校的教育产出率、教学效率对学校管理体系的影响等。但是对于由于各级各类教育对教育产出的界定并不明确,各个研究者选取的评价指标也不同,因而对教育效率的计算也就不同。如高等教育领域的效率就有其独特性,高等教育效率不仅仅指对教育资源的利用效率,因为高等教育产出是人才,并且其具有能动性,因此对于高等教育效率的衡量就必须考虑到人才的培养质量方面。

  现代经济学对教育内部效率和外部效率进行了系统的研究,指出内部效率是教育系统内部人力、财力、物力资源使用效率的衡量,不只考虑教育对于经济发展的功效,更进一步注重教育系统内的投入和产出之比;而外部效率是指教育损耗的资源与其间接产出之比,是对教育的人才产出对劳动力市场需求的满足程度和对教育经济贡献的衡量。“科尔曼报告”研究的是教育对经济的作用,分析的是教育投入与其直接产出之间的关系,即教育的外部效率。

  (三)财政效率

  财政活动是通过政府集中社会资源来履行公共职能的需要,因而政府的公共职能范围就决定了财政的规模,同时对于财政资源的分配是不是由个人来决定的而是通过政治程序来完成的,具有其内在的规章程序。而就财政资源使用主体的社会公众来说,他们对于财政资源的使用是一种不等价交换的关系,财政提供的绝大部分公共服务是无法用金钱来衡量的。

  财政效率是政府为满足公众公共需要,促进公众公共福利的改善,在对财政资金进行筹集、配置和使用过程所形成的投入与产出的比例关系,以此来反映政府对资源的配置以及行政运行是否合理、有效。但是不能仅仅把财政效率等同于经济效率,只是单纯的理解为财政资金的投入与产出的关系。可以说财政效率要比经济效率的定义更为广泛和特殊。

  财政活动是通过对财政资金进行筹集、配置和使用等活动来满足公众的社会需要,但是由于财政资源的有限性决定了只能满足一定范围内的公众需要。那么如何在有限的财政资源的条件下尽可能多的满足公众的利益,就必然存在效率问题。如果财政效率高的话,那么公众的需求也就容易得到满足;如果财政效率低,那么公众的需求就不容易得到满足。但是,对于经济学中效率的一般理论和方法对财政资金使用过程的效率分析是适合的,对于分析全部财政效率是不完全适用的。

  财政效率可分为财政经济效率和财政社会效率。财政经济效率又称作财政资源配置效率,是指政府通过财政手段有效配置社会资源,使各生产要素达到最优组合,促进经济机制的有效运行,保证经济的高速发展和物质财富的快速积累,简单而言就是财政资金收支过程的投入与产出的比例关系。财政的资源配置效率主要体现在三个方面:第一,弥补教育市场失灵,矫正外部性,为全社会提供充足的公共物品;第二,政府通过财政手段调节维护公平竞争环境;第三,按照低投入、高产出的目标实现资源合理配置。

  而财政社会效率则是通过财政的运行来提升人们的生活质量、改善公众全面发展的社会环境,以实现社会的和谐发展,简言之就是指财政收支对社会公众福利改善的影响程度。通常财政社会效率要高于财政经济效率,财政本身就是为公众谋福利的过程,这是财政的出发点和最终目标,因而必须要重视财政社会效率所带来的影响。

  财政效率也可以分为财政收入效率与财政支出效率。财政收入效率可以用财政收入规模占GDP的百分比来表示,它可以衡量各个纳税人在财政收入政策中所处的地位是否公平,财政经费的配置以及行政运行是否合理、有效。财政支出效率是指在财政支出根本目的得以满足的基础之上支出的有效程度。提供公共支出和服务是政府最重要的公共职能,所以对财政支出效率的重视程度要大于对财政收入效率的重视程度。财政支出效率主要表现在财政资金在社会的各个领域的配置结构及比例是否合理,财政资金从政府部门配置到公共产品生产单位过程中是否存在效率缺失,以及公共产品在公共生产过程中是否实现了成本最小化或产出最大化。

  (四)教育财政效率

  1.教育财政效率的含义

  教育财政效率是财政效率在教育领域的应用,是以财政的出发点与结果为基础并符合公众的意愿,追求教育财政使用过程中的效率,是对教育财政资源进行有效分配,从而实现教育财政资源浪费现象减少和财政支出效率最大化。它包括教育财政资金配置效率、财政资金拨付的财政运行效率、财政资金在教育公共生产或教育结果形成中的教育财政技术效率等。这三个环节是紧密联系,不可分割的一部分。若其中一部分出现效率损失,则会导致教育财政效率的降低。

  林文达曾在《教育财政学》中指出教育财政效率有三类:一是增加教育支出,同时增加教育产出,使总投入获得总产出的经济效率。为获得这种效率,一方面教育支出应有选择性,教育支出应使每个人边际生产力最大,增加个人对教育支出的选择性;另一方面教育支出获得帕累托效率(ParetoEfficiency),即教育财政支出使部分人获益而无人受损的情况。只要在有人受益而无人受损的情况下,政府即应不断增加教育支出。二是维持一定教育支出水平,改进组织,管理技术,引进新知,以提高教育产出。三是限制教育支出,以维持同一的投入效率。

  林文达对教育财政效率的理解比我们所要研究的教育财政效率更宏观,他从教育财政投入与产出的角度来对教育财政效率进行论述,而我们研究的教育财政效率从一个微观的视角来阐述,包括教育财政的配置效率、教育财政的运行效率以及教育财政技术效率方面。因教育财政水平在不同国家、地区和学校面临着不同的差异,因此实现教育财政效率必须立足于当地的实际。栗玉香指出,在教育财政支出水平比较低的情况下,扩大教育财政支出,惠及更多的人是教育财政配置效率的要求;在教育财政支出达到充足水平的条件下,通过相关改革提高教育财政技术效率是重点;在教育规模稳定及教育财政达到过度满足的情况下,限制支出、维持同一的投入效率是提高教育财政运行效率的可行选择。在不同的情况下应根据实际情况来把侧重点放在教育财政资金从配置到教育产出不同环节的效率。

  2.研究教育财政效率的意义

  教育作为国家的战略性事业,各国都把其作为发展的优先级,不仅加大财政投入的力度,而且在耕耘教育财政体制、教育财政结构以及教育经费运行机制等的改革发展上投入了大量的人力、财力与物力,旨在提高教育资源的配置效率及利用效率,减少教育系统内的财政浪费,提高教育财政的效率,进而促进国家教育事业的发展以及教育政策的落实。20世纪60年代,西方的许多国家面临着教育经费短缺的困境,开始对教育财政效率的重视起来,此后诸多学者纷纷开始关注教育财政效率理论。

  自改革开放以来,我国在政治和经济方面都获得了不菲的成就,教育事业方面取得了巨大的进步,在经济“新常态”下社会经济快速发展并超额完成了二十年前提出的“4%”的教育财政目标,但是我们要认识到,我国的教育财政的体制机制并没有发生根本性的变化,教育财政的投入总量与占比相对于其他国家来说仍旧比较低,教育财政资源的配置与利用效率不高,教育财政资源浪费现象严重。因此,清晰地了解我国教育财政效率的内在机制和运行现状,对其进行科学合理地结构与分析,从而使教育财政的配置更加合理、运行效率进一步提高、教育资源利用效率最大化,是我们解决教育财政效率问题的关键途径,对于我国教育财政体制的健全有重要意义。

  二、教育财政效率的分析框架

  之前主要介绍了教育财政效率的含义,那么从教育财政效率的含义出发来分析教育财政效率就包括从教育财政资金的投入与产出的所有环节,即教育财政配置效率、教育财政运行效率、教育财政技术效率三个环节来进行分析。

  (一)教育财政配置效率

  1.含义及分析

  教育财政配置效率是财政资金配置于公共教育领域所形成的效率,它包括教育财政资金配置去向所产生的效率及配置结果的效应。教育财政资源配置的计划是由政治政策和经济政策决定的,它不仅是一个对财政资金进行管理分配的过程,更是一个政治过程与经济过程。在实践中,国家的教育财政政策主导着教育财政资源的配置,其预算和转移支付都会受到政策的影响,而预算制度和转移支付制度的运行效率是合理确定财政支出规模、改善财政支出结构、改进支出方式和手段的重要基础,不同的预算模式和转移支付模式会产生不同的支出效率。

  教育财政预算在政府预算体系中属于部门预算。部门预算是部门依据国家有关政策及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐层上报、审核、汇总,经财政部门审批后交立法机关依法批准的涵盖部门各级收支的综合财政计划。教育财政预算是规定公共教育活动收支情况的法律性文件。它旨在为满足公共教育需求提供所需财力支持和保障,预算方案一旦得到各级政府立法机关的审批则该方案就具有法律效率,才能落实执行,任何人都不得有约束财政的行为。合理的教育财政预算能够在公众面前展示出政府教育政策目标实现的努力程度和教育优先重点发展之所在。

  教育财政预算包括制定、公布、执行、审计与评估等环节,而每个环节中所涉及的相关部门也较多,如果其中某一环出现了偏差或失误,那么预算所带来的损失是不可估量的,因此要对预算的各个过程实施更为严加的管理,尤其要防止其中腐败现象的发生。只有确保教育财政预算的稳定实施,才能确保降低教育财政配置效率损失。

  教育财政转移支付制度,是上级政府为确保各地区之间教育支出和和教育发展水平大体平衡,将自己的财政资金转作下级政府教育收入来源的一种经费援助制度。它是层级政府间财政转移支付制度的一部分,是基于政府间教育事责与财力不对称、地区间财力不均衡而设立的,其目的是均衡公共教育财政和实现公共教育服务均等化,从而促进教育均衡发展,实现教育公平。教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分,包括在一般转移支付中的教育转移支付,对缩小各省区间公共教育服务水平的差距作用有限。而专项转移支付中包含的专项教育转移支付,对学校的经常性经费的影响也很小,无法从根本上减小各省区公共教育服务水平间的差距。

  但是教育财政支付制度的效率和教育财政支付的效率并不是等同的,前者主要指的是教育财政制度本身的合理性,而后者指的是制度实施后所带来的结果的有效性。评价政府间转移支付的制度效率,可以通过制度效益的改进来反映,其中,政府间转移支付制度收益是转移支付目标的实现程度,即转移支付纵向目标和横向目标的实现程度。若转移支付纵向目标和横向目标实现程度越大,那么政府间转移支付制度收益越大,则教育财政支付制度效率越大。

  教育财政支付模式的不同会对教育财政配置效率产生不同的影响,但是教育财政支付模式如何对教育财政配置效率产生影响必须因当地实际情况而论,不能通过猜测凭空而论。那么教育财政支付模式如下图7-1-1所示.

  教育财政转移支付模式

  横向转移支付

  纵向转移支付

  纵向和横向结合的转移支付

  专项转移支付

  开放式配套转移支付

  封闭式配套转移支付

  非配套转移支付

  一般转移支付

  图7-1-1教育财政转移支付模式

  2.教育财政配置效率的影响因素

  之前提到教育财政资金配置效率不仅是一个管理过程,更是一个政治过程。而影响政治决择和政治过程的因素有两个方面的参与主体:公众和政府。公众的参与与支持是教育财政资金得以配置的前提,教育财政资金配置的方向必须体现着公众的意愿,当然在资金配置过程中也要保障公众的利益与权力;政府官员的执行力度决定着教育财政资金配置的效率,如果官员在执行过程中出现贪污腐败,态度懈怠,以权谋私的现象出现,那么势必会降低教育财政资金配置效率,进而也会降低政府公信力,降低公众参与程度。因此在落实教育财政资金分配过程时政府要出台相关法律文件,杜绝各种贪污腐败现象,保障公民的权益,维护教育公平,提高教育效率。

  (二)教育财政运行效率

  1.含义及分析

  教育财政运行效率指的是教育财政资金从政府部门配置到教育部门及各所需单位之间所发生的效率,即是拨付资金过程中的效率。从理论上来说,财政运行模式遵循着以收定支的原则,在此情况下,在对教育财政资金进行分配后对于财政资金的拨付就是一个执行的问题,但是现实情况并非如此,在进行教育财政资金拨付过程中还存在着诸多的问题,这些问题直接影响着教育财政资金拨付时间的长短和拨付金额是否足额。

  2.教育财政运行效率的影响因素

  影响教育财政运行效率的因素主要有两个:教育资金拨付环节过于繁琐和相关部门官员的贪污腐败。教育拨付资金需要经过中央、省、县多层政府部门,拨付时间较长、拨付环节较多,可想而知其效率是低下的;相关部门官员主要是对专项资金进行挪用、贪污,如用于西部地区建设的资金有时会被用于东部建设,这就使得原本本应用于西部教育的资金得到分流或损失,更加加大西部教育的贫困与落后。人为原因是教育财政运行效率低下的最主要原因,相信在政府不断高压反腐的态势下,教育财政效率会得到逐步提高。

  (三)教育技术效率

  1.含义及分析

  教育财政技术效率指的是教育财政资金的使用效率,即教育财政资金下发给各所需教育单位的财政投入与产出之比。因此分析教育财政技术效率其实就是分析某一学校的教育财政资金使用情况,即主要研究的是在学校教育财政投入既定的情况下是否实现了教育产出的最大化或在学校教育产出既定的情况下是否实现了教育财政投入的最小化。

  对于教育财政技术效率的分析,一是可以分析学校内单个教育投入所带来的效率,这样可以根据数据分析得出在某一学校内所应投入的重点指标;二是可以分析整个学校整体教育财政投入与产出情况,与周边不同范围类型的学校进行比较,找出与其他学校在哪些指标方面存在差距,进而加大对这方面的投入,提高教育财政技术效率。

  2.教育财政技术效率的影响因素

  影响教育财政技术效率的因素比较复杂,主要有学校规模、学校资金的获得方式、学校内部要素投入的比例等。教育作为以学校为生产单位的生产过程,在分析教育投入与产出的比例关系时,教育投入(不仅仅是财政经费的支出)与产出的指标选择对效率的结果影响比较大,而不同的研究选取的指标也不尽相同。在识别和测量教育投入方面,已经取得了很大进步。因此不同的教育投入指标和产出指标也是影响教育财政技术效率的重要因素。

  如Breu和Rabb(1994)选取1992年美国NEWS and Report排名前25位的高校和前25位的教学性学院为样本,采用DEA模型分析方法,以SAT平均成绩、具有博士学位的教师比例、师生比、生均教学和一般性支出、生均学费作为投入变量,以毕业率、新生留级率作为产出变量进行研究,并得出简要结论:25所大学中7所有效率,而效率排名与NEWS and Report排名不一致,教学型学院也是如此。

  三、教育财政效率的度量

  前文就教育财政效率进行了详细分析,基于教育财政配置效率和教育财政运行效率及教育财政技术效率的定义及其影响因素的基础上,本部分主要论述教育财政配置效率的度量、教育财政运行效率的度量以及教育财政技术效率的度量。

  (一)教育财政配置效率的度量

  教育财政配置效率的度量主要是从宏观和中观层面判断教育财政资金配置及其配置效果,在全国不同层级间,根据各级政府对教育财政经费的配置状况,对其进行相应的效率测量。主要看教育财政支出是否能为实现教育目标提供充足的资金支持,以及教育经费的支出结构是否合理。

  根据教育财政支出结构以及生均经费指数,可以对教育财政的配置效率,教育财政的支出结构进行评价。而差异系数、利益归属度、满意度、满足度、基尼系数或麦克伦指数等是测量教育财政配置效率的主要指标。差异系数是指相关的受教育主体占有政府配置的教育财政资金的差异度,根据差异系数的变小或者扩大,可以衡量财政配置是有效率还是低效率(或者无效率)。利益归属度是指财政配置资金在应享用教育财政资源的利益主题之间的归属程度,它等于应享用资源的实际人数与应享用资源的总人数之比。满意度是指公众对政府教育财政配置状况的满意程度,通过统计公众满意程度的高低可以来反映教育财政的配置效率的高低。满足度是指政府为教育相关利益主体配置的教育专项经费对满足教育相关利益主体对专项经费的实际需求程度。满足度如果高于100%,表示资金配置过度,导致浪费和低效;低于100%,则表示资金配置不足,将导致低效或者无效。

  (二)教育财政运行效率的度量

  栗玉香指出迟效指数和交易费用是度量教育财政运行效率的指标。教育财政运行效率的高低与迟效指数的大小和交易费用的多少有着直接的联系。

  迟效指数=延迟拨付时间*延迟拨付金额%,迟效指数大,则教育财政运行效率越低,反之亦然。一般而言,虽然政府对于教育财政资金什么时候拨付,拨付多少都有较为详细的预算,但是在执行过程中总会出现延迟拨付时间或者缺额拨付资金的情况。在拨付专项资金给所需教育单位时有些主管单位会延迟发放资金有些甚至缺额拨付资金,这种情况在教育欠发达地区表现地更为严重,尤其是在农村、偏远山区等地。这会给教育单位的教学进度和教学质量带来严重的影响,使学生的学习受到影响。

  交易费用(成本)也是影响教育财政运行效率的一个重要因素,交易费用所占拨付资金比重(交易费用指数)越大,那么教育财政运行效率越低。科斯在1937年有关企业性质的分析中,认为交易是稀缺性的,其成本和收益也是可以计量比较的。在其《社会成本问题》中他提出了“市场交易成本”的概念,认为交易费用应包括度量、界定和保障排他性权利的费用;发现交易对象和交易价格的费用;讨价还价、订立交易合同的费用;督促契约条款严格履行的费用等。此外,他还详细探讨了产权、交易费用和资源配置效率之间的关系,并就此提出著名的“科斯定理”(Coase Thorem)杨克瑞.教育交易费用及其度量[C].中国教育经济学年会会议.2007.

  。威廉姆森继承并发展了上述理论,他从契约维度入手,从“事前的”和“事后的”的交易费用进行了分类研究和分析。事前交易费用是指达成合同的成本(包括起草、谈判、保障落实某种契约的成本等);事后交易成本是指契约签订后发生的成本(如契约履行的监督、变更等所付出的费用等)。

  关于交易费用的度量,则是从教育经费支出中推算出交易费用,采用的是自上而下的总值的估量方法。我国教育投资的结构如下图7-1-2所示。

  教育投资

  教育事业费

  教育基本建设投资

  人员经费

  设备购置费

  公务费

  业务费

  公用经费

  修缮费

  图7-1-2教育投资的结构

  人员经费和教育基本建设投资都属于教育直接成本,并不是交易成本。教育交易费用应指除直接投资(如设备购置费)之外的教育公用经费总额中的公务费、业务费(含招待费)、修缮费及其它费用之和。

  (三)教育财政技术效率指标的度量

  教育财政技术效率指标的度量主要是指在教育财政投入一定的情况下所带来的教育服务产出和所产生的教育结果。教育服务产出可以以学校开出课程的数量、教学时数、教师教学能力、教学资源的利用率、学生学业成绩、学生重读率等来反映,若除学生重读率之外其他指标值越大那么则说明教育财政技术效率高。学生重读率值越小,则说明教育财政技术效率越低。科恩和盖斯特将教育产出结果分为五类进行了举例说明:基本技能、职业技能、创造力、态度和其他产出。宾夕法尼亚州教育质量评估模型中的产出描述比较全面:自我观念、理解他人、基本的口头技能、基本的算术技能、喜欢学校、公民素养、健康习惯、创造性产出、职业发展、对人类成就的认识、为变革做的准备等。

  第二节我国教育财政效率政策的执行情况

  教育财政效率是考察教育事业发展情况的重要指标,是教育优先发展的战略的保障。为了提高教育财政效率,国家于1993年提出在20世纪末财政性教育经费占GDP的比例达到4%的政策目标,在2012年教育财政投入占比达到了4.28%,进入了“后4%时代”。随着国民经济发展进入“新常态”,经济的结构性分化正趋于明显,经济和财政收入增速开始降速趋缓,各种公共支出项目随着人口结构的转变而愈加紧迫,为了适应这些变化,需要进行并不断深化供给侧结构性改革。而为了解决教育领域内的难题,教育供给侧结构性改革也势在必行,教育财政政策将面临深化改革。2016年教育财政数据已有所印证,公共财政支出中教育财政支出的比例从2012年的16%下降到2016年的15%。

  这表明了公共财政中教育财政的分配占比已经有所不同。

  一、我国教育财政效率政策取得的进展

  (一)义务教育全面普及,高中教育基本普及

  随着公共教育财政投入经费绝对量增加和相对量的较快增长,为教育财政效率提高提供了经费支持:截止到2015年,我国已将涉及1.4亿学生的农村义务教育,全面纳入公共财政保障范围,全国所有的县均实现了九年义务教育的普及,实现了城乡免费义务教育。2016年,我国小学学龄儿童净入学率达到99.92%,九年义务教育巩固率达93.4%。九年义务教育带来的最大益处为,使得我国15岁以上将要成为劳动力的人群的平均受教育年限达到9年以上,超过世界平均水平;在高中教育阶段,毛入学率达到了87.5%,我国率先在城镇实现了高中教育的基本普及;职业教育发展取得突破性进展,2016年中等职业教育和高等职业教育的在校生分别达到1599.01和1082.89万人。

  在规模上,分别占高中阶段和高等教育的一半左右,职业教育规模居世界首位。通过建立和完善国家教育资助体系,在中等职业教育和高等教育阶段设立奖助学奖金制度等,进一步促进了教育公平和教育机会均等化。(见表7-2-1)

  表7-2-1 2012年与2016年我国各级教育发展情况对比

  2012年2016年义务教育阶段:小学毕业生升学率(%)98.398.7初中毕业生升学率(%)88.493.7高中阶段:毛入学率(%)50.987.5在校生(万人)46713970其中:普通高中24672367中等职业教育22051599高等教育:毛入学率(%)87.042.7在学总规模(万人)33254181其中:普通本专科23912696研究生172198数据来源:根据2012年与2016年《中国统计年鉴》整理

  (二)高等教育大众化水平进一步提高

  在教育财政投入的支持下,高等教育获得了突飞猛进的发展。自1999年以来,针对高等教育发展,我国先后出台了《面向21世纪教育行动振兴计划》、《中华人民共和国高等教育法》等相关政策法规,我国高等教育进入了快速扩招的时期。截止到2012年,高等教育毛入学率已提高到了30%,在校生总规模达3325.21万人,位居世界第一。

  下图清楚显示了进入2010年之后,我国高等教育规模的变动情况。从招生规模来看,2015年的招生数为738万多人,是1978年的近20多倍,年均增长速度达到13%左右。与此相对应的是高校毕业生数的逐年增长。1978年的毕业生数为16.5万人,2012到年达到680万人,再到2013年的700万人,年均增长速度超过15%。(见图7-2-1)

  图7-2-12010~2015年我国高等教育培养规模变动

  数据来源:2010~2015年《中国教育统计年鉴》

  在本科教育规模不断扩大的同时,也带来了研究生数量的不断增长。数据显示,改革开放初期,我国研究生招生数仅为一万人左右,而到了2010年人数达到了约13万人之多。2011和2012年是我国研究生快速扩招的两年,2012年招生人数跃升至59.0万人,是改革开放初期的55.1倍。

  在供给侧结构性改革推进的环境下,我国教育财政需要更深层次的改革和发展,进一步推动我国由人口大国向人力资源大国和强国的转变,为促进经济社会良性发展提供人力资源储备。

  (三)教育财政投入分配趋于合理

  近年来,随着我国经济社会的发展,国民生产总值不断增长,财政收入日益增多,对教育的财政投入也逐渐趋于合理。

  截止到2015年,全国所有的县均实现了九年义务教育,惠及1.4多亿学生。2017年,已经有29个省份的13.7万所学校实施了营养改善计划,受益学生超过3360万。除了义务教育外,教育财政对高中教育的扶持力度也很大。截止到2016年,高中毛入学率达到87%。对九年义务教育和高中教育发展的投入支持,使得我国现阶段15岁以上人口的平均受教育年限超过九年,进一步推动了我国受教育人口结构的优化。其次,我国政府也重视高等教育的发展,对高等教育的财政投入数额巨大,不遗余力的支持高精尖人才的培养。2016年,我国普通本科院校和高职(专科)院校都有所增加,分别比上年增加了18所和18所,毛入学率达到42.7%,各种形式的高等教育在校生规模达到3699万人,在学研究生数达到了198.11万人,招生规模进一步扩大。

  此外,由于我国长期存在的地区经济差距和城乡差距,偏远落后地区和农村的教育资源比较匮乏,教育水平比较落后。针对这种教育不均衡现象,国家近年来逐步加大对偏远中西部地区的教育财政资金配置,不断增加农村的教育财政资金投入,优化农村基础设施建设,改善办学条件,一定程度上缩小了地域和城乡间的差距。

  二、我国教育财政效率政策执行中存在的问题

  (一)教育财政配置效率不高

  教育财政效率的高低直接体现出了教育财政政策制定的科学性与合理性,以及执行与落实的力度的强弱。当教育财政规模既定时,教育财政资金应该配置到哪里、或者优先配置到哪里、配置多少、以及配置结果的效应如何,是分析配置效率所要关心的主要问题。

  教育财政配置规划不合理、比例和方向有问题,将直接导致配置效率的低下。

  我国教育财政配置效率的低下主要表现在以下几个方面:一是教育财政规划缺乏相关财政配套资金,使得政策难以落实,目标大打折扣。比如,在推进九年义务教育的普及中,许多地方政府缺乏相应的配套财政支持,导致“普九”目标延迟达标,且过程中质量问题突出。二是教育财政配置方向偏离公众和社会的需要,大量的教育财政资金由于政府意志的不当而被配置使用在形象工程、政绩工程上,导致教育财政配置低效乃至无效,浪费现象突出,教育现状得不到改善,无法有效满足公众和社会的教育诉求。三是缩小教育财政资金配置差异力度较小。我国地区间、城乡间、学校间的教育资源配置失衡情况非常严重,各地区教育财政配置差异较大,部分中西部和农村的教育水平还相当落后,远低于发达地区的教育质量,教育财政的配置效率较低,且一直没有得到明显的提升。

  (二)教育财政运行效率损失

  从理论上讲,在以收定支的财政运行模式下,经过广泛参与形成的教育财政资金配置方案之后,教育财政资金的拨付仅仅是个执行程序问题,无论是国库集中支付、还是政府采购,保证各个教育单位的资金需求是合情合理也是必须要考虑的事情。

  但是在实践中却经常有许多问题存在,阻碍着教育财政运行效率的提高,我国教育财政运行效率损失主要表现在以下几个方面:一是教育财政资金严重被挤占、挪用。当地方可支配财政不足而造成财政紧张时,许多地方政府会挤占、挪用教育财政,来缓解其他方面的资金需求。二是地方和学校的设租寻租现象严重。设租寻租的存在极大地增加了教育财政的交易成本,造成了严重的浪费。三是贪污腐败高发。我国不完善的体制机制和教育领域的特殊性,使得教育财政方面的贪污腐败现象高发,并直接或间接引发了严重的教育财政效率损失。

  (三)教育财政技术效率问题突出

  教育财政效率问题不仅存在于教育财政的配置和运行环节,作为教育财政资金流动终端和输出教育成果的基本单位的学校,也存在着教育财政技术效率低下的情况,它直接影响教育服务和产出的质量。

  我国教育财政技术效率问题主要体现在以下几个方面:一是学校缺乏追求提高教育财政技术效率的内在动力。因为学校特殊的资金来源方式,导致其忽视教育成本的降低,盲目而不计代价地进行采购、建造以及其他花费。二是学校内部经费的投入比例不合理。许多学校对于经费的分配使用缺乏科学合理的规划,在人力等必要投入方面分配资金较少,而在形象工程等方面则开支巨大,造成了教育经费使用的低效率。三是受工资制度的影响而引发的教师劳动供给不完全。长期存在的固化的教师工资制度和学校收入分配制度,抑制了教师的劳动供给,导致教学效率的低下。四是我国教育缺乏规范性的毕业质量标准。我国大部分学校存在“宽进宽出”的现象,许多学生在毕业并没有达到应有的素质水平。五是高等教育就业率偏低。我国高等教育的专业设置与招生规模存在着不合理的现象,其教育产出与社会需求错位,导致教育财政技术效率偏低。

  第三节教育财政效率政策的国际比较

  一、美国提高教育财政效率的政策

  美国大部分州对基础教育的财政资助主要采取基础拨款公式法和税基法两种方式,而这种教育财政体制会引发严重的效率问题,为了应对这些问题,美国的基础教育财政体制需要进行深层次的改革。增加学校权力,改变经费的支出结构,加强财政与学校绩效的关系,进而提高教育财政效率,就成为美国教育财政体制改革的一条尝试路径。从美国社会的宏观情况来看,提高效率,改善效能是其所有公共部门面临的压力。而对于学校这种成员整体素质比较高的组织,授予并扩大其预算与经费使用权力是一个值得尝试的选择。接下来将通过两个案例来对这一路径选择进行说明。

  (一)东奥斯汀的实验案例

  在德克萨斯、东奥斯汀的实验中,其挑选了16所小学,这16所学校5年内都在基础财政预算外获得额外30万美元的经费,旨在通过教育财政经费的增加来探究学校的教育支出行为对学生成绩的影响。在实验结束后,只有两所学校的学生成绩有所改善,这两所学校主要将额外的教育经费用于提高课程质量和改善课堂教学、调整课程课程机构、加强对教师的培训、建立激励机制等方面,并充分调动学生和家长的积极性,发挥整体协作效应,将额外的教育经费系统性的分配于整个学校的改善中。而其他14所学校则是将额外的财政经费分割性的用于雇佣专家、提供特殊服务等方面,学生成绩没有得到改善。

  通过这个实验,我们可以看到,只是单纯地增加学校的教育经费,并不能明显地使学校教育质量得到改善,无法有效地提高学生的成绩,必须通过改变教育财政经费的支出及利用方式,才能提高教育财政经费的使用效率。必须改革教育体制,实施校本财政,让学校成为自治、灵活的教育实体。从长期看,这意味着将学校改革成学生成就的生产者,而不是教育资源的消费者或传统教育服务的提供者。

  (二)特许学校的财政体制

  因为美国各级政府繁杂的规则和控制,一般公立学校很难在这些重压和束缚中有效地提高学生的成绩,特许学校就是在这种情形下建立的。特许学校是美国实行校本财政政策的典型代表,政府放弃了对这类学校的一部分控制,给予了学校更多的自主权。政府对特许学校的财政拨款一般是按照标准额度一次性地进行拨付,学校在教育财政经费的支配和使用上拥有自主权,可以根据学校自身情况和教学实际灵活使用,从而使教育财政经费的利用效率最大化。

  在公共危机的大背景下,适度地下放财权给学校,协调政府与学校的关系,是美国教育财政体制改革的关键路径。而美国基础教育财政体制改革的核心目标也在于财政效率的提高,改革政府与学校关系,增加学校自主权,重心向教育的供给方偏移,通过对教育体制进行改革,提高教育财政的效率。

  二、英国提高教育财政效率的政策

  20世纪70年代,受福利国家政策的影响,英国的基础教育的质量开始变得低下,进而导致了1988年的英国教育改革。本次教育改革是在加强国家在教育领域统一领导的基础上,倡导市场原理。在教育财政制度方面,英国对教育财政拨款制度进行了改革。这次改革把学校的教育财政经费与学生数相关联,主要通过公式拨款的方式以学校的学生数量为基准进行拨付。此次改革还下放了财权,增加了学校的财政自主权,学校拥有了大部分教育财政经费使用权,可以结合本校实际,自由灵活地调配这部分教育经费。除此之外,这次改革还推行直接拨款公立学校制度,直拨学校的教育财政经费将由中央政府全额下拨,其拥有这些教育经费的自由支配权。

  1988年的教育财政制度改革,引入了市场原理,激发了学校间的竞争活力,更加注重提高基础教育的质量,提高了教育财政效率。但其也引发了一系列的负面影响,为之后布莱尔政府的改革埋下了伏笔,

  1997年上台执政的新工党政府对教育财政制度进行了进一步的改革,其出台的《1998年学校标准和框架法》引入了新的基础教育财政拨款制度,之后又出台了《2002年教育法》对其进行了完善。在这次改革中,中央政府对地方教育财政的控制进一步加大,以确保学校经费的长足增长,且为了保证学校教育经费的增长与国家教育经费投入增长保持一致,确立了最低学校预算标准,并在2003年又提出学校预算最低保证。此外,布莱尔政府的此次改革还进一步扩大了学校的财政自主权,并将大部分的直接拨款学校改为了基金学校,地方教育当局的教育财政预算权基本上全部授予给了学校,由学校根据自身实际自主调配。

  在这一轮改革中,布莱尔政府为提高教育财政效率,进一步推进了1988年改革中扩大学校财政自主权的策略,并加强了中央政府的干预力度,这对于保证教育财政的运行效率和利用效率有着积极作用,进而促进了整体教育财政效率的提高。

  三、日本提高教育财政效率的政策

  战后日本对高等教育财政制定了多种分配制度,包括私立学校振兴补助制度、公立学校补助金制度、国立大学特别会计制度等。其中国立学校特别会计和科学研究费制度主要是为了顾全国家整体利益、满足国家战略需要、提高教育财政外部效益及效率而制定的。受日本传统观念的影响,战后的日本高等教育选择了谋求高等教育外部效益的最大化,这在高等教育财政分配上尤为突出。所以,此时的日本高等教育财政是重点为国家和社会的整体利益而服务的,而整个高等教育财政制度体系都是在兼顾教育公平的基础上,着重追求着教育财政效率的提高。

  从日本政府教育财政投入与高等教育产出的关系来看,教育财政的效率之高非常明显,政府投入17%的教育经费,生产出75%以上的教育机会,投入产出之比明显。因为日本政府在高等教育财政政策上坚持“效率成本”(主要指政府为满足国家发展战略需要、提高外部效益进行的财政性拨款,即投向高等教育外部效益的成本),这使得高等教育的财政效率保持在一个很高的标准。近年来,日本不断加强高等教育的投入,其研究生教育迅速发展,规模逐年扩大,其中受国家教育财政资金重点扶持的国立院校更加注重理工等使用学科的发展,在高精尖人才的培养上优势巨大,支撑起了日本高科技人才培养的重担,把握着日本科学技术的命运,坚持为国办学,最大化教育财政的效率和外部效益,坚守着高等教育的“卓越”与高效。

  第四节提高我国教育财政效率的政策选择

  教育财政效率低意味着社会公平的丧失与效率损失,教育资源配置与利用的低效率将不可避免的带来教育资源的浪费,因此,建立合理的教育财政政策是提高教育资源配置效率及充分利用教育资源的重要一环。美国学者鲍尔斯和金蒂斯指出:“学校的教育功能有两个方面,即再生产劳动力和再生产关系,社会关系。学校教育与社会经济结构、阶级结构之间存在着对应关系。”从这个意义上说,教育财政不但决定人力资本形成的初始条件,同时还影响受教育者未来社会关系的建立,所以教育财政效率的提高至关重要。在“供给侧结构性改革”的大背景下,如何制定与选择教育财政政策,结合国家经济形势,改善教育供给侧环境、优化教育供给侧机制,通过改革制度供给,从教育财政的供给侧、教育的供给侧等方面入手,提高教育财政效率,充分激发教育资源活力,是摆在我们面前的重要课题。

  一、合理配置教育财政资金

  教育财政配置效率是教育财政效率的重要组成部分,科学合理地对教育财政资金的使用规划、分配方向、分配比例进行配置,是从起始端保证教育效率实现的关键步骤,在提高我国的教育财政效率时必须在宏观上对它加以重视。

  提高教育财政效率要从财政资金的供给端解决好资源的置的规划和方式,优化财政资金供给机制,确保教育财政资金配置合理和有效。政府在制定教育政策规划时,需要首先进行教育财政资金的需求预测,计算所需要的资金与财政能够提供的资金之间的差距,做好相适应的供给侧措施。从提高教育财政配置效率的角度来看,政府的教育规划要实事求是、具体可操作,要拥有充足的资金保障,以确保教育财政资金配置到位,要明确各级政府财政投入责任,强化政府教育财政资金配置的硬约束,从供给端入手保证教育财政效率的提高。

  二、多元化学校资金获得方式

  政府的财政投入是学校资金的主要来源,而过分地依赖于政府财政资金的供给,学校就会缺少追求教育财政效率的内动力。如果学校财政资金的获得依赖于学生及其家长(比如教育券的推行),学校就须有提高教育财政效率的内动力,必须提高其运行和生产效率,充分调动教育资源的利用效率,提供出更加优异的教育。

  需要强化公共财政的公共教育投入主体地位,并进一步创新体制机制,大力推动教育投入主体和经费来源的多元化。教育投入的供给侧结构性改革应形成一种更开放、广泛意义的“公私合力”机制。在激发社会资金的活力上,要完善社会办学和投入机制,形成有效的社会捐赠和教育融资体系,激活社会资本在教育领域的作用。公私合营模式就是教育财政供给侧改革激发社会资本活力的一种值得探索的途径。在这种模式下,政府与企业建立起利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。这种模式对我国教育财政效率的提高来说是一种值得尝试的选择,可以加大PPP模式在教育财政领域的应用,引入社会闲置资金和市场资源,使教育财政在企业的参与下,更好的发挥作用,提高教育财政的运行效率。

  三、权力下放,增加学校自主权

  教育的供给侧改革,要对教育行政部门进行改革,推进教育行政部门放权,是提高教育财政配给效率的重点。例如对义务教育财政进行调整,将政府部门主导教育财政拨款,改为设立地方教育拨款委员会负责教育拨款预算,并监督政府部门拨款。除此,还可以在各区域建立学区教育委员会,在国家总体教育政策的指导下,专门负责本学区教育发展规划,监督学校办学,政府将从直接介入学校办学,逐渐变成服务办学。

  “稀释”教育财政拨款过程的公共权力,减少拨款环节,是降低教育财政资金运行效率损失的必由之路。事实证明,教育财政资金拨款环节越多,挤占、挪用教育资金、设租寻租甚至教育腐败发生的概率就越大,而教育财政的效率就会越低。西方国家的教育经费拨款委员会机制、世界银行贷款项目操作机制及国际非营利(NGO)项目资金运作机制已经有了比较成熟的模式,我们需要借鉴它们的经验,结合我国教育现状进行探索和实践。

  学校作为一个教育提供主体,需要拥有一定的行政权力和财务权力,无论是学校内教育财政资金的配置与利用,还是教育的提供方式的规划,都影响到教育财政的效率,每个学校都应该根据自身实际,制定适宜的教育财政资金利用规划,这就需要一个更加自主、更有活力的学校形象的出现。教育行政部门应该给予学校更多的办学自主权,如根据市场开设新专业的自主权等。遵循更符合教育规律的方式来管理学校,从教育的供给端来提高教育的质量和效率,进而提高教育财政的利用效率。

  四、建立健全教育财政监督和效率评估制度

  对教育财政资金的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是保证教育财政效率的重要保证。为此,关键是要完善教育财政经费的审计制度。对教育财政经费的分配和使用进行审计,是保障教育财政经费分配公平、配置合理、利用高效,防止义务教育经费被贪污、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合,以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告,向社会公众公开,将教育财政资金的投入、分配和使用置于公共监督之下,对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

  提高教育财政效率不单单是学校的责任,也涉及到政府和社会公众的利益。政府需要对学校教育财政效率定期进行评估,将评估结果向社会公众公布,强化学校教育财政效率的外部监督。此外,还可以将对学校财政的投入与其财政效率的高低相联系,以此激励学校提高教育产出,提升教育财政效率。在学校教育财政支出绩效评估方面我们可以参考美国的经验,其做法大致可以归结为以下两个方面:一是普遍建立中小学的基础和核心课程的州级考试制度。二是建立教育绩效公众报告制度。

  政府通过统一考试来评估学校教育财政效率的高低,也许并不是最好的方法,但至今我们还没有找到比考试更公平的评价学校教育财政效率的方法。目前,我国学校教育财政效率评估需要结合我国实际,建立起一套符合我国国情的教育资金效率评估制度,以确保对教育财政资金供给、配置与利用效率的及时有效的评估与反馈。

  小结

  教育财政效率是教育财政的核心问题,也是教育供给侧结构性改革中的重要一环。本章从教育财政出发,从教育财政效率的分析框架入手,解释了教育财政如何配置与运行,提出了目前我国教育财政效率政策中存在的诸多问题。教育财政配置效率低下,教育财政运行效率损失,教育财政技术效率问题突出,直接影响了教育财政效率。进而,本章从教育财政供给侧入手,合理配置教育财政资金,多元化学校资金获得方式,权力下放并增加学校自主权,建立健全教育财政监督和效率评估制度等方面提出了一系列解决建议。

  

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