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高等教育论文 我国大学法人化治理的误区、转向与出路

2018-11-30 13:50:54来源:组稿人论文网作者:婷婷

  [摘要]:随着教育领域深化改革的深入,政府与学校的关系进入到重新整合的战略阶段。这种变化深刻触及了政府与学校的传统管理模式,加速了高校管理向现代治理方式的过渡。公司领域具有代表性的法人制度开始进入到大学治理的视角。现有对大学法人化治理的研究多集中于治理结构本身的优化整合,缺乏对法人制度的本质和制度设计根本原则的关注,导致很多研究容易本末倒置、南辕北辙。若要突破误区大学法人化治理要以明确大学组织的性质和目标为前提,借鉴完善现代公司法人制度的责任机制,如此才能为现代大学制度的建立奠定坚实的根基。

  [关键词]:大学法人化治理大学组织的本质管办评分离责任机制

  一、大学法人化治理的研究现状及问题

  法人化治理源于现代公司制度并随着全球化公司治理运动的发展成为了一种重要的组织治理模式。目前关于法人化治理的概念还没有统一的认识。国外学者多数将法人化治理概括为一种法律、文化和制度相互作用的有机体,国内学者更多的将其解读为一种组织内部权力制衡的设计。我国在计划经济时期主要实行的是以行政手段为主导的政府管理,研究大学法人化治理在我国是一个崭新的话题。相比之下,国外的大学法人制度在改革实践中已经逐步被许多国家认可。日本于2004年专门出台《国立大学法人法》把全部的国立大学转变为法人这一事件最具代表性。改革中的利弊得失为我国大学法人化治理提供了诸多借鉴。

  (一)中国大学法人化治理的研究现状及问题

  中国对于大学法人制度的系统化研究刚刚起步,我国尽管承认了高等院校的法人地位,但对于其法人性质的界定并不清晰。对此部分研究者的视角发生了偏移,更多的关注大学治理结构的完善,如在进行大学内外部机制的改革上着力仿效现代公司制度中的权力均衡,推进高校董事会、学术委员会、校长公开选聘、章程建设等制度设计的实践。取得了一些成绩,但大学行政化和目标偏离的倾向依旧十分严重。分析问题原因主要在于我国大学治理存在的痼疾绝不仅仅是通过制度的设计、调整,引入形式上的法人化治理结构就能够解决的,而是必须深入法人化治理的内核,对于高校法人的性质和法人制度的本质有一个清晰的梳理,并且在立法上予以明确、在制度上精心设计、在实施中严格监督,法人化治理对于现代大学制度的建设才能发挥预期的功能。

  此外,我们在谈论和分析法人化治理这一概念时,不能忽视其是发轫于西方市场经济发达体系的事实。现代大学制度也同样起源于西方,国外的基本学术模式和治理方式起源于这些大学发展过程中所处的环境。这一点对于中国从自身角度审视大学治理非常重要。我国高校在引进国外法人制度时,必须要因地制宜的按照有中国特色的社会主义高等教育发展的内在要求构建我国高校法人治理结构。

  (二)日本国立大学法人化改革的现状及成效

  日本国立大学法人制度改革的直接原因是政府为了精简人员、提高效率而推行的行政体制改革。此外,国立大学因管理僵化引发了各种问题,如校长缺乏学校管理权,大学教学科研质量难以保障,大学生培养与社会需求不平衡等。日本政府在以上背景以及西方国家大学改革潮流的推动下于2004年把全国的国立大学变革为独立法人。

  日本国立大学法人制度改革的主要措施包括:将国立大学的政府机构属性变更为独立法人,政府由原先的直接管理转为变更后的间接管理;更加强调国立大学对社会的责任说明义务;引入第三方机构对大学的教学和研究质量进行科学评价,评估结果将作为政府优化配置大学资源的重要依据。

  国立大学法人制度的实施不仅扩大了自身的自主管理权,增加了社会合作机会,而且也增强了学校管理者和教师的竞争意识。然而,行政权力对大学办学自主权的干涉依旧存在,改革成效不明显使得教师对自己的教学科研、大学的管理以及教育的发展前景信心不足。究其根源是此次改革引发的直接后果是大学经费逐年减少和教师职业不稳定感的增强;随之而来带给学生的影响是学费增加;改革还导致人文和基础学科的发展经费不足。

  日本国立大学法人化改革把国立大学从“政府管理”为中心的规则中解放出来,塑造了以“市场竞争”为中心的新秩序,取得了一定的成效。但是激烈的转型也产生了一些问题和困惑。反思是解决问题的根本方法。反思日本国立大学法人制度改革的动因、理念和制度设计,明确哪些问题是通过完善法人制度能够解决的,法人制度本身如何完善;哪些问题需要在法人制度之外加以努力,推进的外部时机是否成熟,是我们借鉴经验、吸取教训,深化自身教育改革的必要前提。

  二、大学法人化治理研究存在的三大误区

  通过我国大学与日本国立大学法人化改革的实践,不难看出,简单仿效借鉴法人制度的治理模式并不是解决大学治理问题和协调大学与政府、社会关系的万能之匙。单纯移植国外的治理模式是不合理的,即便是作为大学法人制度渊源的现代公司治理结构,自身也存在着很多无法解决的内在矛盾。制度永远不是健全的,人也不可能总是作出理性的决策,最明智的选择是不断完善和调整制度,不断纠正人们的非理性行为。遗憾的是,在对大学法人制度的研究中,很多研究者要么抛开大学法人的性质不谈,只是关注治理结构的完善,使所谓的大学法人治理失去了基础性前提,成为了无源之水、无本之木;要么对于法人制度过于推崇,忽视了法人制度本身的不足,理想化地认为大学法人制度可以彻底实现高校治理的外部自主和内部均衡;要么照搬公司法人的有限责任论为大学教育改革中的失误开脱,却忽略了法人制度的本质是权责利的统一而非对责任的限定和风险的规避。因此,在进行大学法人化治理的研究过程中,必须走出这些误区,避免陷入片面、武断的研究立场,要用更加全面、深刻、辩证的视角来看待大学法人制度。

  (一)法人性质的明晰与治理结构的完善不应本末倒置

  学校的法人地位尽管在我国的立法中早已确立,但一直没有清晰地界定学校法人的属性。研究学校法人问题的基础是厘清学校法人的性质,也是进一步探析学校法人其他问题的关键所在。学校法人性质问题一直广有争议,直接原因与我国法人分类的标准有关。我国《民法通则》只是单纯地将法人分类为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。这种划分缺乏严谨的逻辑,比如没有界定财团法人,不能包含基金会、寺庙等公益性组织;在市场经济条件下,决定法人分类的是其组织结构和运行机制而不应是所有制类型;事业单位法人的类型为我国所特有,涵盖过于宽泛;最为严重的瑕疵是没有明确公、私法人的分类,大大降低了民法的社会功能,使得公权力的触角不能受到法律的约束。

  考虑到我国法人分类存在的缺陷,有学者认为,科学的法人分类是以公、私法人二元论为基础,辅之以社团法人、财团法人两分法为主体。这种分类既符合《教育法》、《高等教育法》以及《民办教育促进法》中有关学校法人规定的要求,也可以涵盖当前不同法人类型的学校,最为重要的是可以为扫清外部机制运行中的行政过度干预提供法律上的确切依据从而真正实现高校自主办学。

  (二)法人制度不能简单等同高校治理结构的内部均衡

  大学法人制度属于大学治理的内部机制之一,很多研究者推崇法人制度的原因在于他们认为法人化治理可以实现权力的内部均衡。实际上,大学法人制度对大学治理的内部均衡并不起到决定性作用,权力的内部制衡也不一定是组织内部治理的最优结构。组织理论、以及公司法人制度发展过程中权力重心的转移都可以为此提供充分的佐证。

  组织理论整合出了组织的基本要素,建立了经典的组织模型。根据组织理论,存在不止一种影响组织内部稳定和功能实现的因素。大学法人制度按照组织要素的划分,应将其归入社会结构的范畴。除此之外,组织的参与者、目标、技术、外部环境以及它们之间的相互作用,都会对组织产生关键性的影响。换言之,在组织设计的过程中,设计变量的构成是多元的,既有结构变量,又有环境、规模、文化等情境变量。法人化治理结构在大学组织设计中更多围绕的是结构变量的设计,其内部结构功能的发挥还要受到情境变量的影响。因此,对于大学组织而言,法人化治理结构的确立并不能保证大学内部结构的均衡和运行的稳定、高效。大学组织的参与者、大学的目标导向、技术支撑(师资水平、科研能力)以及外部环境对大学组织的影响都可能对大学功能的实现产生或大或小的作用。

  另外一个影响大学法人化治理效果的因素来自于治理结构或组织结构本身。根据组织理论,组织结构大致可以划分为简单结构、职能式结构、事业部制结构和矩阵式结构几种主要类型。不同的组织结构类型具有不同的组织构成、协作机制、权力分配和功能实现的情境。例如,简单化结构主要适用于规模较小,集权、有机化的组织;职能式结构主要适合操作工作高度专业化、常规化,运营核心程序化、规范化程度较高,强调规章制度和正式沟通,决策相对集中的组织;事业部制结构的组织更多的具有规模较大、纵向分权、突出绩效控制、市场分组的特征;采用矩阵式结构的组织一般存在跨产品线共享稀缺资源的压力,环境压力使组织需要供给两方面或多方面的关键产出,如高度发展的专业化知识和不断更新的产品。同时组织所处的环境领域不仅复杂,而且充满不确定性,需要以灵活性来应对不确定性带来的风险。由此可见,国内很多学者将法人化治理解读为由股东大会、董事会和高级执行人员三者组成的一种权力制衡关系。这种理解没有注意到治理结构的多样性和适用的限定性。实际上,公司治理结构并不寻求绝对的权力制衡,现实中存在的一人公司就是权力制衡结构的反例。即便是作为公司法人制度经典代表的“三会”制度,也会在不断发展的路上经历从“股东会中心主义”到“经理人中心主义”的权力重心转变。权力制衡是进行组织结构设计和选择时的一种理念引导、价值倾向,反映了组织内部参与者利益诉求的博弈,但并非法人制度的核心本质。此外,大学治理与公司治理尽管存在互通之处,但也差异明显,大学法人治理在目标或价值取向等方面具有特殊性。因此,构建高校法人治理结构不能简单套用某一类型的公司治理结构。高校法人化治理既要遵循统一性,确保法人治理结构的基本制度稳定,又要保持多样性,以适应千变万化的实际情况。

  (三)法人制度并不等于有限责任而是强调权责利统一

  明确了法人制度的本质,我们再来探讨法人的属性问题。传统的法人理论认为法人具有三个方面的基本属性,即名义独立、财产独立、责任独立。这种法人属性的界定有利于突出法人“独立人格”的属性,更加强调维护交易的效率和稳定。但是这样的界定却容易造成法人的责任与其内部成员的责任是分开的,法人的内部成员对外只承担部分责任的这样一种误解。带来的负面影响非常明显,那就是内部成员更多的只是关注自身利益而非法人的整体利益,甚至会诱发利用“有限责任”的道德风险。因此,对于法人的“有限责任”,我们应该进行深刻反思。实际上,纵观法人制度的发展历程,法人制度强调和突出的是权责利的统一而不是有限责任。譬如在国外的公司制度中,承担有限责任的公司法人只是众多公司类型中的一种,无限责任和混合责任形式的公司也普遍存在,构成了责任形式多元化的市场主体;再比如说,对于不同内部治理结构的公司法人,法律的权利义务分配形式往往大相径庭。对于缺乏内部制衡机制的一人公司,法律尽管也规定了其有限责任的责任承担形式,但却规定了严苛的审查制度和违规后向无限责任转换的法人人格否认制度。针对涉及广泛投资者利益的上市公司,法律在对其内部治理结构上除了要求制衡和保护中小投资人的制度设计,还通过信息公开、财务审核等一整套严密的监督机制来对其进行约束,防止其内部成员和少数大股东、管理者滥用公司权力,损害组织和利益相关人的权益。

  因此,有限责任有效的分离了公司人格与股东人格,对减少投资风险,激励投资人投资、降低交易成本,促进经济发展发挥了重要作用。但也造成了股东滥用法人人格、假借股东有限责任损害债权人利益的可能性发生。所以,我们在研究和运用法人制度的时候,更多的关注点应放在如何实现组织内部权责利的协调统一。我国现代大学制度的发展还不完善,缺乏对于学术自治和大学自主精神的高度认同,大学的行政化色彩依旧浓重。要想构建符合现代大学精神的大学制度,最行之有效的方法就是利用严谨的责任机制将权力关进制度的笼子,通过厘清权责利的关系来划定权力的边界。

  三、我国大学法人化治理研究的转向与出路

  中国大学经历了改革开放三十余年的发展,传统的管理模式已经不能很好地适应大众增长的教育需求。为了化解矛盾,理论与实务界进行了诸多探索,借用西方法人制度来重构中国大学治理模式成为其中重要的一种尝试。大学法人化治理的实质是大学法治化,大学法治化的前提就是要在高等教育领域中明确国家行政权和大学自治权之间的边界问题,赋予大学组织法律上的独立性和自主权。这是宪政理论中“有限政府”思想的制度表达,也是大学本质在世俗世界中的应然反映。在此基础上,以学术性为组织特征的大学应当逐步实现从行政主导到学术主导的转向,通过构建管办评分离的管理体制和权责利统一的法人治理结构来探索现代大学制度建设的出路。

  (一)转向:现代大学制度的基础——去行政化下的办学自主权

  法人制度是伴随着市民社会兴起而兴起的特殊法律制度,市民社会为西方大学孕育和发展提供了良好的温床。大学内化的思想观念倘若没有相应的制度环境保障也无法传承到今天。这些在历史长河中零散形成的制度遗产,最终发展为西方法律领域中的法人制度。

  中华人民共和国成立后,我国高等教育制度长期借鉴苏联模式,这种高度行政化的模式与西方大学在基础观念上大相径庭。伴随着计划经济的结束和市场经济主导时代的来临,我国大学组织建设的外部制度环境发生了根本变化,借鉴西方大学理念进行制度建设和文化重构具备了外部性前提。外部环境的根本变化为中国大学组织建设从行政权力主导的模式向去行政化的自主办学的转向奠定了重要的基础,通过法律制度来保障大学办学自主权、逐步实现大学的去行政化成为了高等教育改革的必经之路。针对大学法人制度而言,法律应当从以下几个方面进行建设和保障,真正发挥大学法人化治理的作用。

  首先,厘清大学法人的性质和类型。西方成熟的法人分类理论的最大价值在于通过法人性质的划分区别了公法人和私法人,框定了公权与私权的边界,为大学免受行政权力的干预、拥有独立的办学自主权提供了法律制度和文化价值导向层面的保障。与此同时,不同的法人类型比如财团法人和社团法人、营利性法人和非营利性法人适用各自不同的内部治理结构,为法人治理的多元化提供了丰富的理论和实践支撑。

  其次,明确大学法人组织的本质和使命。对于法人本质的争论有着特殊的意义。大学是以探索、追求、捍卫、传播真理和知识为使命,肩负引导社会价值观、规范社会准则之目的,对人类素养改善和提高、社会文明发展和进步具有无法取代的公共影响力、推动力的教育机构和学术组织。大学的使命和目标决定了大学组织必须以真理为导向、以学术为中心、以传承文明为己任,学术权力应当成为大学组织权力的核心。从利益相关人的视角来看,教授、教师、学生等学术主体更应成为大学治理结构建构的中心。任何一种形式的治理结构都不存在绝对的权力制衡。西方的“法人理论”假设提出的法人所有权的分离和控制,貌似实现了权力的分立和制衡,但也会产生法人中的管理者权力滥用的风险。组织结构的完善最重要的不是制衡,而是赋予能够更好地实现组织目标和使命的主体以更多的权力。

  再次,完善大学法人组织的责任承担机制。良性的组织治理结构的关键不在于平均化的权力分配,而在于实现权力和责任的统一。在经济学视角下,法人有限责任的确立具有极大的作用。有限责任作为一种新型的责任制度大幅度降低了交易费用。但是,有限责任的责任形式往往容易成为股东非法活动的庇护所,增加交易的风险性。为此,我们必须加强对于组织责任承担机制的建设,建立有限责任的否定机制和责任的追究机制,强化组织的内外部监督,提高组织内部成员的违法成本,使有限责任制度的风险降至最低。

  以上三个方面的制度完善,都离不开政府的积极参与。一方面,政府要给予大学充分的办学自主权,逐步实现大学组织的去行政化,使大学组织的内部治理能够真正围绕学术的中心而展开;另一方面,政府需要强化对于大学组织的督导,完善大学的责任承担机制,杜绝权力的滥用,在赋予大学办学自主权的同时实现权责利的高度统一。

  (二)出路:构建管办评分离、权责利统一的大学法人治理结构

  通过对大学法人化治理存在误区的澄清和法人制度本质的剖析,我们明确了法人制度对于大学治理的最重要的启示和借鉴在于权责利统一的制度设计方式。如何才能构建出权责利统一的大学法人治理结构?顺应时代的召唤,十八界三中全会为我们指明了方向。党的十八届三中全会指出:大学要推进管办评分离。现代大学法人制度的完善应当围绕“管理、办学、评价”三个维度展开,构建权责利统一的法人化治理结构。

  1、管理权的下移为大学法人化治理提供了较为宽松的外部环境

  十八届三中全会提出了扩大省级政府的教育统筹权。这其中蕴含了两层含义,一是中央减少对地方教育统筹的干预,扩大省级政府教育管理和资源分配的自主权;二是要坚持中央对于教育的宏观指导,强化国家的教育督导权。

  我国的教育改革和发展面临教育规模大、教育资源分配不均的突出问题。想要解决这一问题,必须充分发挥中央和地方积极性。扩大省级政府教育统筹权的实质就是通过分散决策、地方负责、分级管理的方式实现权力下放和管理重心转移,优化省级政府各部门的职能,提升管理效率,调动地方管理的积极性,提高地方教育与经济、社会发展的契合度。扩大省级政府教育统筹权并不意味中央彻底放权。中央政府依然要履行其管理职能。与以往的不同之处在于,中央政府的职能将更多的以宏观管理方式表现出来。

  教育管理权的下移标志着我国高等教育领域管理的思路发生了重大转变。权力高度集中的管理体制逐渐解构,取而代之的将是更为灵活的、权变的、具有活力的管理方式。这也为我们重新审视大学法人的性质和类型,通过立法逐步确立成熟完整的法人分类体系和治理结构类型从而完善现代大学法人治理结构提供了不可或缺的外部环境。

  2、办学权的回归为大学法人化治理奠定了坚实的内在制度基础

  大学自主办学是中国现代大学制度建设最为关键的一步。落实大学办学自主权的关键在于大学的“去行政化”。政府放权是大学“去行政化”的前提条件。此外,大学还要不断完善自身的内部治理结构。洞悉现代法人制度的本质和治理方式可以为大学内部治理结构的完善提供重要的借鉴。大学组织的特质决定了学术权力是大学权力运转的核心。大学内部治理结构的设计应当突出学术权力的地位,增强学术的独立性和自由性,实现真正意义上的大学自治和学术自由。实际上,大学自治就是以学术自由为核心的大学精神的制度保障,主要包括学术上的自由和管理上的自主。但是,大学自治并不意味着摆脱政府的管理,政府的宏观指导、政府与社会的外部监督与大学自治的精神并不相悖。学术自由和管理自主离不开政府和社会的共同参与。

  3、评估权的独立为大学法人化治理确立了严格的责任保障机制

  大学自治树立了学术自由的精神,突显出了学术权力的地位。但学术自由也需要适当的约束,也需要完善的评估机制为其提供责任担保。大学评估制度既是一部激励机制,又是一部监督机制,是确保大学健康发展的动力。构建大学评估制度要从我国目前评估制度存在的问题出发。目前教育主管部门既是大学的举办者、管理者,又是大学的评估主体。管理者与评估者是同一主体。这样的评估其公正性、科学性和公益性必然难以保证。因此,大学评估制度的确立必须坚定不移地走中介化的道路,培养第三方评价组织,强化大学外部监督机制。现代法人治理中的先进经验可以为大学的第三方评估机制提供借鉴。

  法人制度中对于第三方评估机制的建立主要围绕两个方面展开。一方面是独立、专业的第三方组织的建立。大学评估的第三方组织主要包括专门的教育评价机构、教育决策咨询研究机构、教育考试机构、资格证书机构等。其特征是不直接受政府的管理,专业性强,可以更好地保证评价的客观性和科学性。专业评估机构作用的发挥关键取决于政府能够赋予其多大的自主权和其自身运行的规范性。另一方面是客观、准确、全面的信息获取渠道。教育管理部门和高等院校是教育信息的掌握者,除了极少数涉及机密的信息外,教育管理部门和高等院校应当积极建设信息公开的平台,从而为评估机制的运行提供基础的信息资源保障。

  综上所述,管办评三位一体的现代化大学治理结构是实现权责利统一的大学法人制度的有效路径。政府管理模式的转变为大学治理提供了必需的外部环境,大学完善内部治理结构突出学术权力的组织特质是大学治理的题中之义,独立的外部评价则是对大学治理的有效监督。管办评的三维治理结构与现代法人制度之间有着很强的对应性,也可以说是现代法人制度在大学治理中的具体表现。法人制度是大学组织相关立法的上位法律概念,是讨论大学法人治理结构和模式的基础,法人制度立法的历史发展及其与社会关系张力之消长,对理解大学法人制度提供了必要的准备。深刻理解法人组织的本质可以为大学法人化治理明确价值导向,而权责利一体的制度设计理念作为法人制度的精髓是大学法人化治理的方法指引。

  小结

  高等教育改革的深化为现代大学制度的确立提供了宝贵的历史机遇。随着高等教育管理思维的转变,权力高度集中的教育管理体制正逐渐发生转变,行政权力对大学的干预将逐渐受到约束,大学办学的自主权会逐渐增加。这一切的变化为大学建立现代化的治理结构奠定了基础。法人制度作为现代市场经济环境下组织管理演变的经典范式,对于大学治理具有重大的借鉴意义。尽管公司法人与大学组织在组织目标和社会属性上具有较大的分歧,但是法人制度的内在逻辑和大学治理的根本准则高度吻合,追求的都是组织运行成本的最优化和风险控制的有效性。法人制度设计的内在逻辑不是一味追求结构的均衡,而是强化代表组织核心技术以及发展目标的主体的地位,以此同时,为了对权利实施进行有效控制,降低交易风险,权责利统一的责任保障机制是整个制度的安全阀。中国大学的高等教育改革任重道远,大学法人化治理的研究也刚刚起步,在探索建设现代大学制度、完善大学法人化治理的道路上,我们必须不断反思大学法人化治理的逻辑起点是否恰当,及时纠正实践中的错误和认识上的误区。通过发挥管办评分离、权责利统一的治理机制的功效,尽可能的调动政府、大学和社会三方的力量共同参与到现代大学治理的探索中来,转变传统的“管理”思维,树立共同“治理”的现代大学治理观。随着大学法人化治理研究与实践的不断发展,未来中国的大学治理必将呈现出与以往不同的全新风貌。

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