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管理类论文征稿参考文献 在华外国人聚集区的社会管理

2018-11-16 14:41:53来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要:当前我国正处于高速发展的快车道上,与全世界的交流、贸易往来越加频繁。在我国各地的一些居民区内逐渐形成了外国人相对聚集的区域,如尼日利亚村、韩国村等。尽管总体秩序较好,但涉外违法犯罪等社会管理问题仍时有发生,反映了当前我国对外国人聚集区的社会管理与当前发展形势仍存在不相适应的问题。因此,本文将从如何在以维护社会治安安全、安定的前提下,探讨如何以公安机关为主,调动或与其他部门相互配合进行社会化管理,实现对外国人聚集区的全面管理。

  关键词:在华外国人;聚集区;社会管理;

  一、引言

  随着改革开放的不断深入,我国的经济已经进入了高速高质量发展的阶段,对全世界各地外国人的吸引力不断增大,各地外国人迅速涌入我国各领域,其活动范围和涉及的领域等也不断扩大。尤其自上世纪九十年代以来,公安部取消了针对外国人来华居住必须居住在涉外酒店或指定单位接待的限制,这就使得外国人大量地流入了社区。由于我国一些大中城市的国际化程度不断提高,逐渐出现了外国人在居民社区租房、购房,聚集居住这一情况。这加大了出入境管理部门对外国人管理工作的难度,由原来的单一的酒店管理向多元化转变。社会管理又不同于简单的治安管理,是一项涉及公安、税务、居委会等多部门共同对其全方位管理的管理工作。因此,应认真研究新时期复杂的外国人聚集区的新情况,制定出有针对性的管理对策。本文对外国人聚居现象的发生、发展和变化过程进行了认真的分析,并提出一些针对性建议。

  二、在华外国人聚集式活动的现状

  (一)在华外国人聚集区分布及特点

  在华外国人中,有一部分以散居的模式居住在公寓、酒店、亲友甚至自购的房屋当中。随着来华外国人的日益增多,其更大范围地融入到了中国的社会当中,一些社区出现了外国人聚集区。例如:望京是韩国人在中国的聚集地,望京的地产中介、家政公司、超市、餐馆、派出所,至少一位懂韩语的员工;日本人在中国集中在上海、北京两座城市,在上海他们居住在西南角的古北新区,在北京则是以建国门附近的长春宫为中心,聚居于其附近的长富宫公寓、朝阳公园附近的三全公寓、京成大厦等高端大气上档次的小区;在华的非洲人民则可以看做一个整体,集中在广州以洪桥为中心,半径约10公里的地带,其具有抱团、封闭、流动性极大的特点;在北京的俄罗斯人一般住朝阳区的雅宝路,像东城南小街、雅宝路宾馆、广渠门周围,他们组织松散,更接近于群体性自治;在成都的外国人大多集中在桐梓林社区,印度人大多集中在绍兴,因为绍兴的纺织业比较发达,吸引了印度人过来淘金,大多集中在河桥地区。因此,每个城市都因其特定的特定而将外国人聚集在一起。

  (二)来华外国人因宗教信仰聚集---以浙江为例

  随着浙江对外开放的不断完善,浙江的经济实力和综合竞争力不断提高,来自不同国家的人纷纷涌入中国。近年来,外国人在浙江省几乎覆盖了世界上所有的国家和地区。外国人在浙江的来源是复杂的,从许多不同的落后国家或发达国家来看,文化程度不同,宗教信仰差异很大,伊斯兰教更为突出。义乌和绍兴的外国穆斯林超过6000人,宗教信仰的吸引是伊斯兰教外国人来浙聚集的重要原因。以义乌市为例,目前共有200多家清真饮食餐馆、清真肉食供应点、加工点和清真超市等,正在建设清真定点屠宰场。数十家中外穆斯林饭店餐馆和西北70多家拉面馆均不卖酒。义乌的三个清真超市,分别开设在五爱新村、桥东路、江东区。其规模在江南地区可能是绝无仅有的,在清真寺大院也有很多穆斯林做广告和生意。围绕穆斯林的生活特点,已经初步形成相对完善的服务体系。大量涌入浙江的外国人,一方面丰富了当地文化,促进了当地经济的繁荣和民族文化的融合。另一方面,由于不同国家有自己独特的民族特点、宗教信仰和不同程度的教育水平,文化背景相对复杂,其中最突出的就是不同信仰的男女青年之间的族际婚姻。因此,民族信仰与宗教信仰的差异,人们与人之间的交流困难,给浙江省人口管理和公安工作带来了一定的困难。

  (三)外国人来华因婚姻进入中国成主要现象之一

  随着中国的商业贸易和旅游业等相关产业的不断繁荣,各地区之间的交流日益密切,并在跨省中国地区外国人的流量逐渐增加。许多在华就业的外国人由于工作原因,会出现省际流动现象,如工作场所调动等。在国内,大量从事经济贸易活动的外国人经常出没广州、上海和浙江省、杭州、宁波、绍兴、义乌等地,具有较强的流动性。东南亚国家的公民为了工作和婚姻目的通过各种中介渠道进入云南、广西、福建等地。在中越边境的某个广西县城内,据不完全统计,其存在 800 余对涉及越南女性的跨国婚姻(许多越南女性从两国边境小路进入我国,嫁入农村地区后也未办理婚姻登记手续,因此难以得到完整准确的统计数据)。由于该地区特殊的的地理、民族、文化情况,使得跨国婚姻存在一些特殊的问题,例如非法婚姻,且数量巨大。据该县民政部门显示,近年来跨国婚姻中只有3例进行了登记。据该县一村民反映,在其村2000多人中,大约有 20 余户有越南新娘,据此推算,有着近27 万人口的 A 县,越南新娘的数量是相当多的,据此推想,在广西以及广大西南边境地区这一数字将是惊人的。人口流动是当今世界许多国家的社会管理问题,在促进经济繁荣和民族融合的过程中,也给国内社会管理和治安管理工作带来了一些困难和挑战。

  (四)外国人聚集区出现的原因及其对国内居民的影响

  一、外国人聚集区出现的原因——以广州为例

  众所周知,广州是黑人的最多聚集区。据统计,在广州的黑人超过30万人,主要有如下几个原因:

  (1)地理位置

  广州是一个沿海城市,更是一个沿海的贸易港口。有些人是来广州做生意,有些人是来广州读书,完成学业后就继续留在广州发展。他们在这边打工落地后,就把自己的亲人也一同接过来生活,切底在广州落地归根。在广州居住的外国人,在地理上的分布基本形成“四大中心”:

  日前,约有一千户住户居住在天河北路芳草园,其中的外国人分别来自伊朗、土耳其、韩国、英国、日本、阿拉伯等国家,约有50多户。而越秀区的天秀大厦则以非洲人和中东人商户居多,其600多间写字楼的租户有七成是中东人和非洲人。他们开的商店,多以销售日用百货、服装、鞋帽、纺织品为主,甚至还有缝纫机、马灯等国内已少见的商品。可以看出在华外国人聚集而成的区域分布与商业贸易、国籍种类等有关。

  和平因素

  和平稳定是世界各地每一位公民最大的追求,落后的国家少不了贫穷和战争,战争是人类和平的最大敌人。当时的中国改革开放,没有战争动荡,广州作为开放城市,以海纳百川的气度欢迎各国人民,非洲人为了寻求稳定的生活,也举家来到广州这座城市了。

  消费水平

  当时的广州制造商品价格低,基本都能消费得起。由于非洲地区经济发展较为落后,消费水平是他们十分看重的生活条件之一。

  完善的生活社区

  以小北地区为例,到处都是阿拉伯语招牌的非洲人餐馆、穆斯林商店等。许多餐馆无论是装修风格,还是菜品,都是十足地道的非洲餐。在一些餐厅内,设有闭路电视来播放一些穆斯林国家的节目,并在角落设有专门的祷告区,方便非洲客人的日常祷告。在这些餐厅、商店很难看到中国人的身影,在小北地区,就仿佛置身于非洲的某个街区。由于非洲人是一个喜欢聚群而居的族裔,在广州已经有了比较成熟的非洲社区,这也是非洲人来到中国首选广州的重要原因。

  城市包容性

  因为广州作为全国最早接触世界的城市之一,所以广州人民可以最先接受外来文化,也有最先进的思想,会改变他们对黑人的贬义想法,从而更能接受与非洲人的相处。

  二、外国人聚集社区对国内居民的影响

  因族群聚集而居的外国人,由于宗教、文化等因素加紧了这一特征的演变,加快了外国人沿着族群或者宗教等特征进一步聚集居住和活动;相似族群与信仰的外国人聚集在一起会产生与其习俗相符的社会服务功能。比如韩国人大多居住在北京的望京地区,由于韩国人的生活习惯等与中国人不同,在市场需求和经济利益驱动下,适应他们消费需求的各类社会服务单位应运而生,以韩国人为主要服务对象的商户逐步出现,包括零售、医疗、教育甚至公司等。这种特征可以称之为社会属性,这种属性的加强,会促进该属性外延的扩大,即在华的相同国籍的外国人会选择在同一或相邻的社区居住。在望京,韩国人基本和中国人混居在各大高档楼盘里,磕磕绊绊难免存在的。比如韩国人习惯把鞋子放到房门外,而中国邻居觉得这占用了门前的空间,污染了空气,甚至感到晦气;韩国人的生活垃圾一般放在门口,中国邻居会嫌弃他们不讲卫生;在广州非洲人聚集的区域被当地人称之为巧克力城,每天中午的十二点是巧克力城开始活跃的时间,他们穿梭于迦南、御龙、天秀大厦等几座大型中非贸易城之间。在交往中国人也会与这些非洲人产生许多不满,他们嫌弃中国人斤斤计较太过于小气,而中国人则嫌弃他们不讲诚信。因此在生活中,由于生活习性、宗教信仰等习惯的不同,外国人的聚集给国内居民造成了一定程度上的困扰。

  三、外国人聚集区管理制度基本理论

  (一)相关的理论概念

  1、外国人社会管理概念

  外国人社会管理是指国家政府主管机关依据宪法和有关法律、法规,对在中国的外国人实行行政管理,是国家行使主权的重要体现。社会管理即大外管,多部门联合协作,强调的是建立起多项完善的工作规范和机制,解决外国人救助、税务收缴、邀请函核发等一系列难题,形成各部门责权分明、运转高效的协调联动体系。目前,我国外国人管理分为签证发放、边检口岸查验、入境管控三个环节,分属外交部、公安部和地方公安机关,而管理外国机构和外国人的部门分属公安、宗教、劳动、工商、税务等部门,对外国人的社会管理形成了一个全方位、多层次管理的局面。

  2、外国人聚集区

  外国人聚集区是指一个社区或一定范围内聚集大量同种族或不同族裔的外国人,并产生了与其生活相配套的产业,如理发馆、餐厅、活动室等场所,是一个相对具有独立特征的区域。聚集区不全都是外国人,聚集区也称为国际化社区。以上海为例,其《浦东新区关于促进国际社区居民委员会建设的若干意见》中,表述为:“境外人员住户数达到小区总户数五分之一以上的,就可以定义为国际化居住小区”,其出入境管理局将外国人的聚集定义为社区内常住外国人数量占居民总数50%以上的小区定义为外国人聚集区。

  (二)外国人聚集区管理制度的原则和主要任务

  1、原则

  聚集区的管理一般是与国家相关政策相结合实施的。政府的主要原则包括:第一,有利于社会保障和稳定。二是有利于国际合作。三有利于促进对外开放。四有利于经济社会发展。

  在公安主体方面,其原则包括:第一,维护国家主权、社会保障和整体稳定。二是依法管理,规范服务,平等互利。三是在中国保护外国人的合法权利和利益。四是依法打击非法入境犯罪。五是要重视管理和服务,用管理保证服务,服务促管理,实现管理、服务和社会效益的高度统一。六是遵守国际条约和国际惯例。

  2、主要任务

  在政府层面上,职能部门依法履行职责,在出入境、就业、学习、消费、旅游、医疗、通信、社会保障等各个环节依法进行规范化管理,并根据入境原因、签证种类和身份职业为聚集区的外国居民提供服务和保障。

  在公安工作层面,主要任务是:依法受理和审批入境申请;依法办理出入境边防检查;依法发布出入境证件;打击违法犯罪活动的处置;打击聚集区内的“三非”外国人;根据我国法律依法处理涉外案件涉及到的在华外国人,依法处理国际事务和依法进行外交谈判。

  四、在华外国人聚集区管理存在问题

  (一)外国居民缺少社区认同感

  社区认同感即个体身为一个群体成员这方面的自我观念,亦指社区居民在主观上对自己、他人及其整个社区的感觉,是一种心理现象。

  以广州地区为例,一份对其本国居民对外国住户的调查报告显示:由于被歧视,这些来自经济落后国家的外国人绝大部门被当地居民所排斥,这种排斥心理使得相同情形的外国人聚集在一起而产生认同感。这种情形下形成的群体极易导致来华外国人形成封闭的甚至结构化的亚群体生态。这些外国人彼此间因为这种频繁的互动交流,逐渐强化其所属的社会网络,形成了一个与主流社会相隔阂的社会交往圈,这个交往圈又使得内部群体脱离直主流社会的一种恶性循环状态。因此形成了一种固化的灰色群体状态,是对社会治安一种潜在的巨大威胁。

  (二)整体运行体系不完善

  1、政府统筹力不足

  外国人聚集区管理工作不仅是一个公安机关的职责,也是政府部门的主导作用。要在政府的最高层次上实施合理的制度,实行整体联动和统一管理模式。近年来,公安部在社会管理创新工作中,明确提出了建立“政府主导、公安统领、各政府部门合作”的工作模式,并提出了指导意见。根据公安部的要求,地方公安机关出入境管理部门积极推进涉外部门(包括公安机关)涉外管理和服务联动机制的建立。然而,在实际操作中,由于政府层面的整体性问题,“政府领导、外事领导、公安统筹、部门分工协作、社会把握共同管理”的模式尚未完全形成,部分细节有所体现。电子政务服务机制不健全,相关职能部门相互争斗,单战形势依然存在诸多问题。各部门之间的沟通渠道不畅、对这项工作不重视,缺乏认识。在执行层面,缺乏有效的监督管理,导致执行力弱化。

  2、聚集区内警力有限

  随着我国在华外国人聚集区规模的不断扩大,现有的警察队伍和政府执法资源已远远不能适应控制和控制的需要。聚集区内警力有限,对外国人的管理仍处于被动局面,不利于对外国人“三非”现象及时打击和管控。由于聚集区内外国人数量过多,机械地挨家挨户进行访问不但会打扰其正常生活引起不满,还降低了工作效率,不利于掌握动态信息,同时也不利于对外国人违法犯罪活动的及时处置。由于语言不通以及外国人个人习惯等原因,外国人存在较强的保护自己个人隐私的心理,不愿让公安机关随便对其进行家访。这些都给公安机关传统的摸底走访工作增加了难度,同时,也大大削弱了社区中居民委员会发挥的作用。因此,传统式的摸底走访的方法在社区外国人管理过程中效果不是很理想。

  (三)公安出入境管理体制不健全

  1、住宿登记基础工作薄弱

  住宿登记是对聚集区内外国人有效监督的基础。在聚集区内的外国人,必须在规定的期限内办理登记手续,对涉外单位进行登记,并按照规定进行严格监督。登记数据由出入境和各级公安部门共同监督管理。登记也是衡量“三非”外国人登记管理工作的重要指标,打击涉外案件,对重点人员进行监督,这样可以在案件管理和侦查中发挥重要作用。

  2、出入境法律建设相对滞后,宣传力不足

  新出入境管理法是自2013年起实施的,其未涉及有关涉外房屋租贷的法律规定,造成了现实生活中房屋租贷纠纷的解决无法可依。政府和公安部门在对聚集区的外国人管理时,疏于涉外法律的宣传,使得其不了解中国的法律,致使一些外国人在签证到期的情况下,未能及时办理延期手续,易造成非法居留。

  提升外国人聚集区社会管理水平的对策

  建立涉外社区警务站

  在外国人聚集的社区内建立涉外社区警务站,成立警民沟通平台,涉外社区民警进行走访调查,听取本国居民和外籍居民的建议和诉求进而归纳整理,力争解决中外居民在生活中因生活习性的不同而产生的矛盾,并定期举行社区活动,例如中文、英语等语言的互动交流学习活动,在活动中增进中外居民之间的友谊,更好的接纳对方,同时可以培养出外籍居民的社会认同感,增加幸福指数,从而减少其对社会治安的威胁。

  (二)基于政府层面优化统筹外国人聚集区管理服务资源

  1、整合管理服务资源的主要构成

  (1)建立政府级的外国人聚集区的管理服务团

  (2)明确政府职能部门的职责

  (3)制定外国人聚集区管理和服务的指导文件

  (4)以外国人聚集的区域为单位,建立基层部门联动、综合治理、执法合作、协商等基本运行机制

  (6)按照大型涉外活动管理、涉外安全保卫、涉外事件处理、管理、突发事件涉外应急处置等工作,制定配套方案和计划

  (7)建立统一的信息共享平台,明确使用规范和权限

  (8)建立监督、审查、执行等保障机制。

  2、联动机制建设

  在政府的统一领导下,政府领导作为政府的主要负责人,成立负责外国人聚集区社会管理有关的职能部门,对该地区的外国人进行管理和服务。在市、区(县)两级政府部门设立为牵头单位,政府有关职能部门和其他职能部门的成员负责综合评估。对聚集区内外籍人员的管理和服务情况进行宏观规划和具体实施。评估包括外商投资环境、发展环境、安全环境、生活环境等国外软环境。

  政府建立相关部门的评价体系,结合外籍人员的管理和服务情况,研究和确定评价主题。每季度(县)评估一次。根据评估结果,外事办公室应负责调整和规划该地区的外国管理服务,有关职能部门负责各项任务的执行和实施。公安、教育、工商等部门应当对本季度有关单位的管理和安全防范工作进行专项评估和综合总结。根据评价结果,引入针对聚集区的政策激励机制和惩罚机制。对成绩优秀的单位进行奖励,实行信用评级等优惠政策,给予进一步的政策服务,对成绩不佳、问题突出的单位给予重点指导,加强目标管理。

  3、创新信息管理机制

  在数据共享的前提下,政府应开发和建设本地外国人管理服务的综合信息平台,改变以往对在社区内聚集居住的外国人采取的以自主申报登记为主的信息采集模式。按照保障安全、充分利用的原则,对外国人入境、住宅、就业、学习、医疗、金融交易、企业登记、房屋租赁、税收征管、旅游、民航、火车购置、DOM等全方位整合。

  同时,加强对房屋业主、社区街道办的问责机制,督促其对于外国人的居住情况严格掌控,确保外国居民的信息真实准确,建立以基层为主,多层次的外国人信息管理机制。

  完善公安内部体制建设

  1公安出入境管理体制改革创新路径

  (1)在各行政区县公安局设立全日制出入境机构。

  (2)根据经济发展的具体需要,为外国人设立公安管理站。

  (3)外国人进入社区的管理和服务。

  (4)完善两级市级警务人员对外管理和服务工作联动机制。

  (5)建立信息数据判断机制,精确攻击而非粗放管理。

  (6)创新远程视频管理的服务功能。

  2完善基层出入境专职机构和体系

  (1)根据北京、上海等直辖市的模式,在全市成熟的公安分局逐步建立出入境专职机构,100%个行政区和县级的全额覆盖。最终实现了城市的行政管理和审批功能。完善专职机构人员配备,从兼职警力到专职警力。在完善基础设施建设的基础上,在外资较为集中、外商投资企业较多的外籍商业聚集区,专门设立服务站,一些职能和权力下放,专业警察部队驻扎在该地区。

  (2)在高层次涉外人才领域,借鉴北京中关村双创中心的经验,由市公安局出入境管理部门建立永久性居住服务窗口,直接受理申请。

  (3)促进外管进入社区,建立外事警察与地方派出所的社区警察之间的正常合作机制。分局走出去,遵循指导,弥补社区警务在对外国人聚集区管理业务中的短板,规范社区中外国人的管理和信息收集工作。提高居民登记的“三率”(报告率、准确率和登记率),提高社区居民信息收集质量。

  (四)从多个层级引导社会力量参与外国人聚集区管理事务

  1、引导社会力量参与外国人聚集区管理事务

  社会力量是有效拓展城市外国人管理服务深度和广度的重要途径。它是解决政府行政资源的局限性和警力不足的有效途径。其总体思路是:扩大公众参与志愿服务管理的数量、对外国人的前线管理和基层政府的管理,从制度上完善保障机制和奖惩机制;调动社会力量参与外国人聚集区管理的积极性。其基本原则包括公开性原则、保密性原则、可控性原则、协调与合作原则、参与原则和管理原则。

  2、创新外籍志愿者参与外国人聚集社区公共事务管理模式

  (1)建立外籍志愿者工作模式

  由区(县)综合治理部门牵头组织、街道(乡)、街道委员会(村委会)等基层单位具体实施,公安基层派出所积极配合,在外国人聚集社区开展工作。大力推广外国人参与社区公共事务管理服务的新模式,规范外国人参与社区公共管理服务的指导。外籍志愿者负责协助外国人住宿登记、宣传外国人生活居住管理政策规定,并反馈外国人对工作的意见和建议给政府部门。

  (2)规范职责管理

  1.统一的工作环境:在居委会设立外国人志愿者工作室,统一挂牌。外国志愿者的照片、联系方式、工作制度、职责和任务公开,并在社区中受到中外居民的监督。

  2.统一的工作职责:收集和反馈社区居民的意见和建议,配合居委会和派出所做好社区安全防范工作,按时宣讲法律法规,配合办理住宿登记,协调涉外民事纠纷,配合社会各界做好环境卫生监督工作。

  3、建立健全社会力量参与外国人管理服务事务保障制度

  在政府联动机制的平台下,以聚集区为单位,建立外国人生活信誉管理体系,由公安、工商、教育和社会组织等部门共同参与管理评审。采用计分制度,建立社会突出贡献、依法纳税、提供犯罪线索、积极参与公益志愿服务等加分项目,根据在中国的外国人的合法性、风险等级和贡献率进行定量评价。按照相应的标准,对得分较高的外国人提供出入境服务便利等保障,如在中国2-5年的长期居留证和相关的生活服务保障,以促进外国人在华聚集区社会管理的法律建设、遵纪守法的良好氛围。

  五、结论

  随着中国的对外开放以及投资和人才引进的日益扩大,外国人已经深深的融入到城市生活的各个方面,在中国,人员结构错综复杂,模式各异,使得管理工作面临越来越多的挑战。政策要求也有所提高。从整体上看,提高外国人聚集区的社会管理水平和服务水平,创造良好的城市环境,引进更为便利的政策,是对外开放和国际一体化的有效手段和捷径,同时,也有助于树立国家形象,创造中国特色。从治安管理服务的角度看,我们不仅要认真落实城市发展的理念,严格执行国家政策方针,还要承担确保边防安全、维护稳定的重要职责。公安管理主体在外国人管理中具有很强的中国特色,这表明我国公安机关应承担广泛的职能,适应国情发展的需要。对外国人聚集区的社会管理对我们来说目前仍是一个比较崭新的话题,在构想、成立、运行中还有许多问题,而这些问题的解决也并不是一蹴而就的,我们还有一段很长的路要走。

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