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武器装备采办论文 美国海军武器装备采办改革策略研究

2018-12-18 11:12:57来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要:美国海军武器装备采办经过历次改革调整,逐步形成了完善的制度和成熟的做法。本文深入分析美国海军武器装备采办改革历程、针对的主要问题、发生的主要变化以及未来发展方向和重点等,提出我国开展相关工作的启示与建议。

  关键词:武器装备采办;采办策略;采办改革与发展

  随着国际形势和军事需求的变化,美国海军不断加强海洋力量建设,强化海上优势地位。海军武器装备采办系统是海洋国防力量建设的重要载体,是海洋强国战略实施的集中体现。美国海军始终以采办管理策略调整为抓手,从采办思想、采办流程、管理模式等多方面起头并进,不断推动美海军武器装备采办改革创新发展。

  一、美国海军武器装备采办改革历程

  19世纪80年代和90年代,美国扩张主义和帝国主义在加快步伐,海外承诺也在增加,建设一支更大规模的现代化海军成为迫不及待的事情,美国海军连续颁布了“由海向陆”系列性战略文件。美国海军军事战略重点的变化,对海军武器装备发展提出了新的任务和要求。为适应军事战略重点向地区性防务转移出现的新要求和新任务,美国海军根据国防部采办指令变化,于1996年发布采办文件“对主要和非主要防御采办计划以及主要和非主要信息技术搜索计划实施强制性程序”,明确了海军现代化的装备采办基本框架。

  小布什上台后,尤其是9.11事件之后,美国防部对国际安全形势进行了重新评估,全面调整了美国的军事战略和军队建设方针。这种军事思想和作战样式的变化,必然要求对原来的采办文件进行修订,建立一套更加灵活、快捷和富有创新精神的国防采办制度,以适应信息化为核心的新军事变革。美国海军结合自身的军事要求和发展过程中存在的问题(如海军现行采办过程过于繁琐和教条,难以适应部队快速采办装备的需要等),对采办技术、程序和方法也不断进行变革。2003年发布关于“履行国防采办运行系统和联合能力整合和开发系统”的指令文件,提出了需求开发、法令监管、系统整合、整合测试与评估、采办服务以及项目管理等相关问题的解决措施。根据国防部2008年《防务采办系统的运行》指令,美国海军2008年发布改进版采办指令文件,增加了能力开发和采办过程管理,采用更加灵活、高效的采办程序和方式,以降低风险,增强采办的有效性。

  表1 美国海军武器装备采办改革文件

  时 间指令文件文件名称1996年3月SECNAVINST5000.2B对主要和非主要防御采办计划以及主要和非主要信息技术搜索计划实施强制性程序2003年9月SECNAVINST5000.2C履行国防采办运行系统和联合能力整合和开发系统2008年10月SECNAVINST5000.2D履行国防采办运行系统和联合能力整合和开发系统2011年9月SECNAVINST5000.2E美国海军实施和运行国防采办系统及联合战力集成与开发系统2016年12月SECNAVINST5000.42美国海军加速关于快速开发、演示和部署的采办能力 2009年奥巴马政府上台以来,面对席卷全球的金融危机,国防部积极推进采办改革管理,不断提高装备经费使用效益。为了适应国防预算大幅消减、军事战略调整、防务政策变化和海军装备转型发展等诸多因素的影响,美国海军2011年和2016年分别进行了国防采办改革,发布“美国海军实施和运行国防采办系统及联合战力集成与开发系统”和“美国海军加速关于快速开发、演示和部署的采办能力”指令文件。最新的采办指令旨为制定实施迫切需求所用的管理政策以及加速采办政策;制定快速样机开发与试验演示(RPED)专案的分析与执行政策。美国海军武器装备采办历次改革文件如表1所示。

  二、美国海军武器装备采办改革针对的重点问题

  (一)适应军事战略调整,满足部队转型需要

  “9·11”事件之后,美国国内和国际形势发生深刻变化,2000年版《联合构想2020》、2002年版《美国国家安全战略》、2005年版《国防战略》、2006年《四年防务审查报告》对美军现状和防务态势进行深入剖析,全面调整了美国的军事战略和军队建设方针,提出要建设一支“以能力为基础”、能对威胁做出快速反应的“全能部队”。

  美国海军为适应国家安全战略和军事战略重点向地区性防务转移的变化,将重心聚焦到了世界沿海地区,通过控制沿海地区,将力量和影响投送到陆地,从海上控制和影响陆上事务,维持美国称霸世界的终极目标。显然,美国海军装备采办体制已不适应海军军事战略调整的需要,诸多矛盾也逐渐暴露出来,如组织机构设置不合理,工作效率低,业务部门职能相近等,严重制约了美国海军武器装备保障能力的提高。

  (二)加快海军装备研制步伐,缩短采办周期需要

  20世纪90年代到21世纪初期,民用高新技术经历了一个迅速发展时期,民用设备性能先进,价格低廉,更新换代速度快。相比之下,军事上大型重要武器系统技术上越来越复杂,投资巨大,研制周期也越来越长,这不仅与民用现代高新技术的快速发展不相适应,也不能很好地满足现代高技术战争的需要。美国海军为了使不断出现的现代高新技术成果及时地转化为海军发展所需的武器装备,形成现实海军作战能力,对海军采办进行了一系列改革。提出了“缩短采办周期,更快地把先进成熟的技术装备于作战部队”等采办思想。将包括基础研究、应用研究和先期技术在内的科学和技术项目,以及包括军事任务书和作战要求文件的制定在内的需求产生过程纳入采办模式,作为采办的起点。还提出建立独立的作战试验和鉴定部门,进行武器效能和适用性鉴定试验;采用适合渐进性研制的试验和鉴定方法,促进系统研制阶段的经验学习,鉴定系统的技术成熟度,证实系统性能,促进系统形成作战能力。

  (三)节约采办费用,提高采办效率需要

  美海军在上马新的计划项目时,武器采办部门为了通过立项和财务预算的审查,通常会压低经费估算,等到正式开工后,再追加预算。而现代武器系统技术越来越复杂,在整个设计与研制阶段,美海军总是随时引入新开发出来的技术,修订原来的战术技术指导,设计方案反复变动,结果使美海军新武器系统研制周期大幅度延长,费用也大幅增长。美海军高新技术装备的大量开发和部署,不仅造成研制开发费用大幅度攀升,而且还导致“买得起,用不起”的矛盾日益尖锐。尤其是2009年奥巴马政府上台以来,受全球金融危机影响,美国国防部大幅调低了国防预算的增长速度,海军装备采办预算也面临严峻考验。为解决这些问题,迫切需要优化海军武器装备采办流程,寻求快捷、高效、经济的采办途径。

  (四)克服采办制度不足,完善装备采办管理需要

  2003年版的海军采办文件从采办政策、原则,甚至采办程序的名称、内容都对1996年版的海军采办文件作了巨大的改动,向着快捷高效的目标迈进了一大步。面对不断变化的新形势,后续出现了一些和现实状况不适应的地方,对全寿命管理过程规定繁琐、刻板,执行起来缺少灵活性,不能满足国防采办应该灵活、快捷的要求。为了克服采办文件的这些不足,根据国防部2008年《防务采办系统的运行》指令,美国海军2008年发布改进版采办指令,增加了能力开发和采办过程管理,采用更加灵活、高效的采办程序和方式,以降低风险,增强采办的有效性[8]。2011版海军武器装备采办文件则主要针对愈加严重的海军装备采办项目“拖进度、降指标、涨费用”的问题。

  三、美国海军武器装备采办改革的主要变化

  1996版海军采办文件明确了海军采办管理机构的职责和采办流程,构建了由海军助理部长、海军作战部长/陆战指挥官、计划执行官、系统司令部等组成的海军采办组织。美国海军启动采办计划时,通常可利用该计划的规模、复杂度和风险来确定此项计划的类别,实行分类管理,以提高管理效率。为精化需求机构、规划、计划和预算系统以及采办管理机构间的沟通协调,加快技术、程序和财政决策,1996版海军采办文件首次明确在法规限制范围内可采用快速部署能力计划。

  2003版海军装备采办文件对采办程序进行重要变革,把海军装备采办程序划分为方案细化、技术开发、系统开发与演示验证、生产与部署、使用与保障五个阶段,并在前三个阶段前设置了A、B、C三个里程碑决策点,引入以知识为基础的渐进式采办策略,使成熟度技术加速转变为海军作战能力。此外,如果采办项目不需要作战试验与评估,并且符合规定的美元阈值和相关标准,可以将小型海军采办项目指定为小规模采办项目,采用灵活采购方式。需将所有小规模采办项目名称报告给负责研究、发展与采办的助理海军部长,以便将其纳入负责研究、发展与采办的助理海军部长采办项目列表。

  为了加速科技成果向海军武器装备的转化、缩短海军武器装备采办周期,以便能以较低的费用,向海军提供性能不断提高和改进的武器装备,2008年版的海军装备采办改革中,推行“基于能力的采办”策略,以适应联合作战的需求;改革评估过程,建立联合能力集成与开发系统,以适应联合作战需求和基于能力的采办策略。采办文件强化了对方案选择的审查、评价,充分强调方案论证的重要性。在进入方案分析阶段之前,要制定并批准一份“初始能力文件”,初始能力文件是采办项目的基准文件,对采办项目的能力做出评价,可识别出当前作战能力中的不足。

  针对愈加严重的海军装备采办项目“拖进度、降指标、涨费用”的问题,2011版海军武器装备采办文件将采办过程划分为装备方案分析(MSA)阶段、技术开发(TD)阶段、工程与制造开发(EMD)阶段、生产与部署阶段、运行与保障阶段等五个阶段,对紧急需求情况下的快速采办解决策略进一步优化。紧急需求是海军或海军陆战队指挥官为执行作战或者应急行动的作战部队需要的补充作战能力而申请的特别请求,包括需求识别和认证、解决方案开发、解决方案执行三个过程,比起常规流程能够更加迅速地寻找到作战任务关键的作战能力缺口。2016版海军武器装备采办文件把采办过程分为五个阶段:装备方案分析(MSA)、技术成熟与风险降低(TMRR)、工程与制造开发(EMD)、生产与部署、使用与保障。在整个过程中有A、B、C 3个里程碑决策,以及2项里程碑节点之外的评审。针对海军武器装备快速发展需求,最新采办文件则专门补充快速开发、演示及部署的加速采办政策,加强对海军国防采办的改革。

  四、美国海军武器装备采办发展方向和重点

  (一)美国海军武器装备采办当前管理组织架构

  美国海军武器装备采办由海军部长统一管理,由负责研究、发展与采办的助理海军部长办公室具体负责。负责研究、发展与采办的助理海军部长办公室是海军武器装备采办的政策、计划管理部门,负责执行国防部有关武器装备发展的政策和计划,制定海军研究、发展和采办的方针政策,管理有关经费,并协调海军武器装备采办计划。采办管理架构由法律顾问、采办职业管理主任、系统司令部指挥官、项目执行官、项目办公室及其野外工作活动组组成。美国海军武器装备采办管理组织架构如图1所示。

  图1 美国海军装备采办管理组织架构

  (二)美国海军武器装备采办发展方向和重点

  美国海军武器装备采办项目技术难度高、系统庞大、研发周期长、耗资巨大。近年来,海军装备发展面临预算消减的挑战,如何在有限国防预算条件下,走出一条经济可承受的装备采办路子,是必须面对的问题。

  1.优化管理程序,强调更有效、稳定、快捷的管理思路

  为促使海军各部门按进度高质量高效益完成采办任务,解决装备采办“拖、降、涨”问题,需要有更加有效、稳定、快捷的采办程序。美海军采办改进里程碑决策点的评审过程,强化技术成熟度评估环节,精简不必要的采办程序,以进一步优化采办管理流程,体现出更加有效、稳定、快捷的管理思路。为规范和强化里程碑评审工作,美军发布《提高里程碑评审有效性备忘录》,对重大装备项目进度、费用等进行专业评审,进一步强化对节点的控制,提高采办程序的有效性。制定紧急功能需求和采办过程,明确快速部署能力过程和方案、快速开发和部署过程和方案,进一步提升采办效率。

  2.完善运行机制,强调竞争和过程管控的运行策略。

  美海军认为,竞争乏力、管控不足、激励无力等问题都会严重制约采办经费使用效益的提高。为此,美海军采用进一步完善竞争、管控和激励机制的思路,进行系列运行机制改革。美海军在改革中促进竞争最大化特点明显:强制要求在各个项目的每个里程碑决策点提交竞争策略;降低海军装备采办的进入门槛,制定优惠政策吸引中小企业、新兴企业和盟国企业参与装备合同竞争。同时,美海军不断促进成本管控精细化,着力推行基于“应计成本/计划成本”的管理。此外,美海军推行激励措施多样化,强化军方对承包商的激励约束机制,增加固定价格加奖励金合同的使用比例,鼓励承包商降低成本;鼓励承办商对供应链管理和间接费用进行优化管理,对表现突出的给予奖励;开发和推广新的现金流分析工具,将按过程支付改为按绩效支付,更好地激励承包商高质量地履行合同,提高工作质量。

  3.实现对装备的全系统全寿命管理

  美国海军实行项目办公室的管理模式,指定项目主任组织装备项目的全过程管理。项目办公室作为项目管理的执行机构,负责制定装备采办工作计划,起草承包商选择计划,开展合同签订前的资格审查,组织招投标,制定项目进度安排,参与项目阶段评审,监督合同、经费的执行情况,组织质量管理和试验鉴定,提供技术保障等。项目办公室在具体运作上,普遍采用一体化产品小组方式,从而能够把不同部门、不同专业的人员组合在一起,更好地协调各部门工作,提高采办效率。

  五、启示与建议

  (一)采办政策与时俱进,依据环境形势变化进行改革

  为了迎接世界军事高科技迅猛发展的挑战,增强我国海军力量信息化、智能化建设,海军武器装备信息化建设是的核心任务之一,也是由机械化向信息化过渡的必要条件。其中首要的就是实现我国海军武器装备采办的信息化。当前,我国经济体制改革的不断深化,已为进一步完善海军武器装备采办体制和运行机制提供了有利的条件。因此,必须抓住机遇,形成与新形势、新环境相适应的海军采办制度,以确保我海军武器装备现代化的持续发展。

  (二)强调竞争和过程管控,完善运行管理机制

  建立一套分类实施、全周期竞争的新机制,按照技术方案、技术开发、原理样机等流程实施分阶段管理,加强关键节点技术状态管控和评估,分阶段滚动竞争择优,为型号研制优选攻关方案;针对具有优势特色的民营企业参与武器装备科研进一步简化相关流程,吸引社会优势力量积极参与海军武器装备建设研究,形成分类管理、有序竞争的开放式能力发展格局。

  (三)强化项目合同管理,完善监督管理体制

  美国海军针对武器装备采办建立了一套完善的监督机制,对需求分析、计划制定、承制单位选择、合同订立、合同履行等每一过程都进行监督,实行的是全方位的监督,不仅提高了采办效益,而且有效防止了各种舞弊事件,提高了采办质量。我国海军在武器装备采办过程中应进一步规范合同管理,不断提高装备采办合同管理水平,加强采购管理部门对合同管理全过程的有效监督,以便对承制单位起到足够的激励与监督作用,适应形势发展的要求。

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