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最新公共管理论文 突发公共安全事件的政府危机管理机制研究

2018-12-21 11:09:21来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要

  伴随着我国不断加大的改革开放力度,社会发展中的不确定因素和各种问题也逐渐增多。尤其是近几年来,在国际上突发公共安全事件频繁出现,我们国内也是如此。并且由于我国现在正处于社会转型的时期,各种由于自然灾害、社会运行失灵等因素引发的,可能危及公众安全和正常秩序的突发公共安全事件越来越让社会公众处于紧张状态。突发事件不仅威胁着公众的财产以及人身安全,也质疑了政府应对突发公共安全事件的危机管理机制,如何做到及时有效的应急,灵活调整应急方案和妥善处理各类危机,这些挑战不仅能对政府公共管理能力和效果形成检验,也能对政府管理机制进行一个全面的检测。因此只有各级政府部门统一改善政府危机管理机制,才能够有效防范并应对危机的发生。

  通过对外界环境的认识来改变自身的缺点,即对以往突发事件的案例分析研究找出我国政府在处理危机时存在的问题,并对这些问题进行汇总和改善。本篇文章中选取个别典型事件为案例,从案例中总结出我国政府应对突发公共安全事件的管理机制所取得的成绩以及存在的问题。

  本文将分为五个部分对该问题进行研究和分析:

  第一部分包括本文的研究背景和源起、国内外研究综述、研究的目的和意义、研究内容和研究方法等内容。第二部分为理论性的区分和界定突发公共安全事件和政府危机管理,包括突发公共安全事件概念、主要特性与类型,政府危机管理内涵与特征。第三部分是突发公共安全事件的政府危机管理机制现状与其存在问题总结。第四部分针对以上所述问题,提出针对性的建议及对策。以突发公共安全事件前、事件中和事件后为时间轴,从制度层面,理论层面等多角度做出优化路径对策的分析。

  关键词: 突发公共安全事件,政府危机管理,机制

  1 绪论

  1.1 研究源起与背景

  自21世纪以来,在国内和国外都面对许多意想不到的自然灾害、恐怖袭击和致命的病毒传播等突发公共安全事件的威胁,公共安全事件在人们的生产和生活的高频率出现已成为当今政府管理社会事务中一项不可避免的重大挑战。

  国际危机事件频繁出现。2001年9月11日美国恐怖袭击事件对美国民众造成极为严重的心灵影响,2002年10月23日的莫斯科剧院人质事件造成多数人质和武装人员遇难,2003年的哥伦比亚号航天飞船爆炸这一灾难对公众心理影响深远,2004年12月26日的印度洋海啸导致周边国家人员伤亡和财产损失惨重,2005年8月卡特里娜飓风的袭击致使当地国家近两千人死亡;2008年孟买的恐怖袭击事件一度数百人沦为人质,导致死伤严重;2009年H1N1甲型流感在全球范围内肆虐;2010年海地发生7.3级地震造成死亡人数高达十万人;2011年日本9级特大地震导致福岛核泄漏,一度引发国内抢盐风波,2013年波士顿马拉松爆炸案造成重大伤亡,2014年克里米亚危机引发骚乱,至今依然有各类危机事件层出不穷。

  同时,我国的各类危机事件也接连不断。2010年7月16号大连输油管道爆炸事件,2011年甬温动车追尾事故,2012年染色馒头,瘦肉精,地沟油,塑化剂等食品安全问题频繁出现,2013年四川雅安地震事件损失惨重,2014年上海外滩踩踏事件引人深思,2015年天津滨海新区爆炸事故造成165人遇难,2016年台湾南部发生地震造成多人受伤遇难,除此之外还有许多未预见的危机不断靠近。我国每年因不同类型的突发公共安全事件带来的损失惨重,扰乱了稳定的社会秩序。这些惨痛的经历必须得到特别的关注并积极采取措施行动起来。

  在众多突发公共安全事件中,本文着重以事故灾难这一类型的突发公共安全事件为出发点,以此对政府危机管理机制进行研究。

  1.2 研究的目的与意义

  本文以研究突发公共安全事件的政府危机管理机制为出发点,通过对国内外理论依据的综述,提炼出具体的理论观点并结合近几年出现的危机案例进行分析研究。充分利用现有资源对政府在处理危机事件中的存在问题提出可行的对策。本文研究的最终目的是为建立更完善的政府危机管理机制提供相应的优化路径方法,旨在提高政府危机管理水平,加强政府危机管理能力,最后优化政府在突发公共安全事件的危机管理机制。

  突发公共安全事件作为一种突发性危机事件,它的产生对于政府的公信力、执行力都是巨大的考验。政府危机管理本身就是对于社会公众的一种回应,政府应该将危机管理机制的健全与完善作为重中之重,将政府危机管理作为现代公共服务型政府职能的重要组成部分,也是为构建社会主义和谐社会这一重要的任务提供了有效途径和有力保证。现如今,伴随着社会的快速发展,社会生活中的诸多因素也在时刻发生着复杂的变化,显然政府社会管理事务不可避免地面临着重大挑战。

  在突发公共安全事件中我国政府处理危机的方法还有许多不足之处,危机前的预警机制有所欠缺,危机中的应对方案有待完善,危机后的问责机制不健全。政府危机管理事务中的诸多不足导致危机事件处理过程缓慢,应对突发事件时手忙脚乱,无法做到社会资源的优化合理分配,闲置浪费资源甚至加剧危机所带来的损害。因此,当下需要做的就是加强对政府公共危机管理机制研究,从法律、制度、历史经验等不同层面提出合理化建议,借鉴国内外相关问题处理经验并结合我国实际情况,提炼出适应我国体制的有效对策,健全我国政府危机管理机制并不断提高我国政府应对突发公共安全事件的管理水平。本篇文章在大量理论依据的基础上引用个别案例进行实证分析,并提出相应的优化对策。旨意于健全和完善我国政府危机管理机制。

  1.3 研究思路和研究方法

  一、研究思路:

  第一部分介绍研究的背景和源起,研究的目的和意义,基本思路和方法以及国内外相关领域研究动态,第二部分为理论性的区分和界定突发公共安全事件和政府危机管理,包括突发公共安全事件概念、主要特性与类型,政府危机管理内涵与特征。第三部分通过对个别案例分析当前我国政府危机管理机制现状以及提出所存在的问题。第四部分针对第三部分中所提出的问题,提出针对性的建议及对策。以突发公共安全事件前、事件中和事件后为时间轴,从制度层面,理论层面等多角度给出合理化建议以及对策。

  二、研究方法:

  本文采用归纳总结法、文献资料法、比对分析法等作为研究方法综合分析我国政府应对危机管理机制的现状及其存在问题,并以个别事件为例具体指出我国政府在实际操作中存在的问题,并以国外政府危机管理经验以及国内以往管理经验为借鉴对比出优缺点,找出一个平衡点为我国完善政府危机管理机制为参考。

  1.4 国内外公共危机管理研究综述

  在动当今复杂的社会中,公共危机管理越来越引起社会公众的关注,同时也引发了社会和学术界对政府危机管理的广泛关注。本文通过文献分析的研究方法,从国内外两方面对公共危机管理进行梳理和归纳。

  一、国外研究综述

  国外研究以两次世界大战为分界点划分出不同的发展阶段,以美国政府为代表的西方发达国家随着第一次世界大战的爆发对公共危机管理的研究开始逐渐重视起来,其私人企业部门也不断科学化自身的危机管理研究,并将这一危机管理的研究结果延伸到公共危机管理层面。西方发达国家在第二次世界大战以后出现了大量关于公共危机管理理论内容的专著,包括对国家如何有组织的进行应用做出了特别的研究。涌现出一批具有代表性的作家,戴恩斯、艾里斯、赫尔曼和齐默尔曼等。其中具有代表性的著作有《灾难中的组织行为》、《决策的实质》、1《国际危机行为研究的视角》和《政治暴力、危机与革命》等。在二十世纪八十年代后,西方发达国家的危机管理随着美国联邦紧急事务管理局的成立开始将研究重点的转移到公共领域。并且在9.11恐怖袭击事件之后,社会学术界开始加强了对恐怖主义事件的调查研究。并著有《保护突发事件的应对者:恐怖袭击的教训》以及《恐怖主义和有害物质犯罪的特别措施》等研究成果。

  在历史的不断推移中,西方国家对危机管理理论的研究现状在研究的范围、研究趋势、研究重点和研究方法上都有所转移,不断优化。从一开始的政治与自然研究领域转移到社会领域,从过去对政治稳定定性问题的侧重转移到构建危机管理预警应对机制等的定量化问题研究。政府越来越重视非传统安全问题并将此作为重点,由单一的政治学研究方法发展为综合的多学科研究方法。这些西方国家理论研究方向的变化是在历史经验中不断总结经验并完善优化自身管理机制的结果。

  西方发达国家历来十分重视政府应对公共危机管理的机制建设。经过长时间的努力,已经建立起了一套与本国国情以及政治体制相适应的职责分明,反应灵活的危机管理机制,虽然不同国家的管理机制架构不尽相同,但在突发公共安全事件中,都是对事件处理起到积极作用的管理机制。

  二、国内研究综述

  我国的公共危机管理起步晚而且发展缓慢,还是一门比较新兴的学科。我国引入政府危机管理这一概念是在20世纪90年代。由于引入这一概念较晚,我国相关经验不足,发展也相对落后,使得我国对于相关研究只停留在企业危机管理中。我国的政府等各部门真正开始第一次意识危机管理重要性是在2002年非典大范围爆发之后,当时我国的学术界也因此掀起有关公共危机管理的一次高潮,公共危机管理进入第二次研究高潮是在2008年汶川地震后,由原来单一的危机管理延伸到有关危机管理的政府危机管理体系建设,政府危机管理能力水平以及政府危机管理机制运行等多个领域。伴随着公共安全事件的爆发也体现出我国政府应对危机理论思考以及应对措施的变化与成熟。

  我国学术界的学者在学术专著方面也对公共危机管理做出了不同的解读,1998年许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》一书,是国内最早且比较全面、系统地研究公共危机管理的著作。随后是胡宁生主编的《中国政府形象战略》(1998)、朱德武编著的《危机管理一面对突发事件的抉择》(2002)、薛澜、张强、钟开斌著的《危机管理一转型期中国面临的挑战》(2003)、王茂涛编著的《政府危机管理》(2005),吴江编著的《公共危机管理能力》(2006)和董传仪编著的《危机管理学》(2007)等等,这些著作不仅强调了危机管理的重要性,而且从事实求是的角度对改进我国危机管理制度的改进以及危机管理体系的完善提出了建议。

  近些年,我国学者们从制度论、公共关系论、经验论、全面整合论到现如今的协同治理论等不同角度对我国公共危机管理提出观点。由单一的管理体制到提倡多元主体统筹合作管理社会危机的方法来提高公共危机管理的效率。如张立荣等以协同学理论为视角提出公共危机协同治理这一模式。马道明认为非政府组织是危机管理重要的协同变量并且能够在危机管理中发挥重要作用。沙勇忠等探讨了我国公共危机协同治理的主要路径。邓旭峰从组织体系优化、法律制度环境、资源保障、权责规范以及信息技术保障等方面构建了公共危机多主体治理的制度保障体系。杨军分析了我国公共危机协同治理的现状及存在问题,并依据存在问题提出了相应的对策建议。

  突发公共安全事件中的政府危机管理机制是国家安全管理的一个重要组成部分。各个国家的管理机制与本国的国情相适应,才能及时有效地处理突发公共安全事件,保证各部门有机协调,高效运作。在突发公共安全事件中,我国政府同样需要综合性的危机管理能力,并不断强化综合危机管理机制。

  2 突发公共安全事件和政府危机管理概念与特性

  2.1 突发公共安全事件概念与特征

  突发公共安全事件指的是在整个社会的发展过程中,由于自然灾害、社会运行失灵等因素引起的有损于社会秩序正常运行以及危害社会公众安全的具有突发性特征的危机事件。突发公共安全事件包括主要自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。本文着重选取以事故灾难这一事件类型的案例进行研究。突发公共安全事件往往具有以下特征。

  (一)长期潜伏性

  突发公共安全事件往往是经过一段具有隐蔽性的潜伏过程才会爆发出来。如1988年的全流域型特大洪水的爆发,有很大的原因就是对森林的过度采伐和对植被的破坏,日积月累长期的砍伐与破坏,最终导致区域自然生态失衡,引发洪水。这充分证明了突发公共安全事件的长期潜伏性,所以应当特别重视这一潜伏过程,只有在前期做到良好的控制才不会导致质变的结果,因此应当加强科学研究,坚持以预防为主,尽可能地化解量的积累,防止量的扩张和质的突变。

  (二)共振性

  突发公共安全事件的发生,往往会牵一发而动全身。如突发事故灾难不仅会影响生产生活,而且会影响农业,经济,教育,交通运输,工业等。灾难过后还会造成房屋和基础设施损毁,影响建筑业等,以及人们的心灵创伤也需要长时间的安抚。因此在危机管理中政府也应统筹兼顾,考虑到各个方面的影响因素,形成一个能够贯穿危机、全面应对的管理机制。

  (三)破坏性

  突发公共安全事件的发生波及范围广,持续时间长,破坏程度强。启发费对整个社会的危害都是比较深远的。不仅会破坏社会公共物品以及损失社会公共财产,还会对社会公众心理造成不可磨灭的深远影响。这些近似于毁灭性的伤害都不利于社会发展的稳定与和平。因此,各级政府部门应积极做好相关预防工作,积极应对危机,尽可能地减小破坏强度。

  (四)灾难性

  突发公共安全事件往往会对社会公众的财产以及人身安全带来灾难和毁灭,而且造成的损害也是刚性的,是不可逆转的,危机一旦发生,就必须动员大量的人力,物力和财力进行紧急救援,为减少这种损害,各级政府应积极应对,尽力把损失降到最低。

  2.2 政府危机管理概念与特征

  一、政府危机管理概念

  最近几年来,随着国际国内突发公共安全事件的频繁发生,公共危机管理这一话题也成为我国学术界研究的热点之一。随着政府危机管理问题研究日益深入,我国取得了许多阶段性的成果,关于政府危机管理内涵的探讨也日益完善。但对于政府危机管理这一概念的确切定义还未确定。学者们也已不同的角度,不同的侧重点给出了不同的定义。

  (一)、政府危机管理是指政府在危机发生之前做好相应的预测与识别,并统筹组织一切资源有效化解危机。并通过政府先进的预见能力有效防范危机,通过积极的应急预案应对危机,及时进行救助和处理,使社会尽快恢复正常秩序,步入正轨。

  (二)、从公共关系这一层面分析,指出政府危机管理是政府在面对由内在因素和外在因素引起的,无论是自然灾害还是威胁到社会利益和安全的公共危机事件,都能够及时有效的运用科学手段进行检测和控制处理,减少危害并稳定社会和维护政府良好形象。

  (三)、直接使用“公共管理危机”这一概念,从公共管理这个角度来进行分析,把公共危机管理简单概括为发生危机时政府所采取的一系列积极措施。这里对政府危机的解释偏向于自然灾害和人为破坏双重因素中的紧急事件或灾害。公共危机管理在国际上被习惯地称为紧急事件管理、紧急事件的风险管理或灾难风险管理。

  以上学术界在不同角度和层面上对政府危机管理的概念内涵进行了研究分析与界定,而且都不约而同地认为政府应该在危机处理中发挥积极关键作用。综合以上观点,可以总结出政府危机管理是以政府为主导的管理主体,以公共危机事件为目标,通过一系列政府手段,发挥政府职能,在危机产生与形成的整个过程中实行有效手段防范或者通过危机控制和恢复补偿等措施来减少危机损失,使社会尽快恢复正常秩序的管理机制。

  二、政府危机管理特征

  (一)、国际性。因本国公共危机管理经验不足或应对危机资源调配欠缺无法积极应对危机时,可以申请得到来自国际人道主义的援助。如2008年汶川地震中我国就得到了来自其他国家的友好援助。政府在处理国际性的公共危机时,也能从中提升本国国际地位以及国际影响力。

  (二)、可参考性。一国的危机管理机制先进经验对别国都具有可参考性,危机具有普遍性特点,我国可借鉴其他国家先进管理经验并结合自身特点取其所长,有利于在我国政府提高自身的危机管理机制,并在短时间内有效遏制危机,降低危机所带来的损害。

  (三)、公共服务性。我国政府应社会主义现代化要求积极转型为现代服务型政府,体现当代政府的服务性特征,发挥政府服务性职能。政府管理社会事务的出发点和归宿就是维护社会稳定和谐发展,为社会公众服务。

  政府这一组织性质的不同决定了政府所面临的危机具有不确定性与复杂性,这使政府所需处理的危机是一种多元化的综合危机。必须建立完善的危机管理体系,提高危机预警能力,进行积极的危机处理,并不断进行管理创新和科学研究,做好对社会公众的危机宣传教育,保证公众的积极广泛参与,完善社会团体参与机制,加强相关法制建设,依据法律加强我国政府危机管理机制建设。

  3 突发公共安全事件中我国政府危机管理机制的现状及其问题

  3.1 突发公共安全事件中我国政府危机管理机制的现状

  在长期的不断总结与探索中,我国各政府在危机管理方面也取得了一定的成绩。特别是非典之后,我国公共危机管理体系在一片片呼声中开始不断建立与完善,政府危机管理的力度也在逐步提高,政府危机管理机制建设也在不断完善中。

  一、政府建立了早期的危机管理预警机制

  我国政府在非典疫情事件之后积极响应时刻关注政府危机管理机制建设,首先建构一个高效运行的应急机制,统一协调运行建立健全社会预警体系。不断对自身应对突发公共安全事件的处理能力。国务院也不断发挥领导作用,发布针对突发事件的应急预案,为政府处理突发公共安全事件提供基础。2006年国务院颁布《国家突发事件总体应急预案》这一专项应急预案,预示着我国公共危机预警系统基本建成。在2012年的重庆万盛大规模群众聚集事件中,当地政府也启动了一系列的应急响应预案并发挥了有效作用。我国公共应急预案体系现在主要包括国家总体应急预案,国务院专项应急预案和国家有关部门应急计划以及地方应急计划[[] 林毅夫.完善危机管理体系关键是建立体制化机制[J].领导决策信息,2003年第20期.

  ]。

  危机管理组织体系与组织架构逐渐完善

  我国将国务院作为最高行政领导机构对政府危机管理工作进行指导,并将政府危机管理作为政府日常工作的常态化内容,形成一个权责分明,组织有序,灵活高效的公共危机管理组织体系。为加快建设我国政府应对突发公共安全事件的危机管理机制,我国常务委员会也不断深入全国各地,走进群众进行实地考察研究,使我国政府危机管理体系与组织架构不断完善起来。

  三、政府动员全民参与能力增强

  我国政府处理突发公共安全事件是以政府为主导指挥决策实施并发动社会团体参与机制辅助政府进行公共危机管理。通过多次危机事件表明,社会公众的参与对政府在危机管理中的发挥作用强大,在2010年大连“7.16”输油管道爆炸事件中,辽宁公安消防官兵海陆空联合作战,在15个小时之内扑灭了10万吨级油罐特大化工火灾。正是由于大量公众的参与使受污染的海域得到及时的清理,在此事件极大地体现了全民参与的积极作用。

  四、政府危机管理的法律体系基本建立

  我国各级政府部门在社会发展过程中颁布了一系列的法律法规,从地方政府到中央政府,从二十世纪到二十一世纪,这些法律法规得到了不断的建设与完善。其中包括涉及战争状态的紧急状态法与相关规定,事故应急法律,以及行政复议,行政诉讼法律规范和国家赔偿和补偿规范。随着法律法规的不断完善,我国突发事件应急法律体系也已基本建立。

  3.2 我国政府危机管理机制存在的问题

  无论是初期危机防范意识还是在突发事件发生时政府危机应急处置以及突发事件发生后的后续跟进工作,政府危机管理机制都存在相应的问题,并且在特定案例中的应急处置也暴漏出许多不足和问题。

  3.2.1 突发公共安全事件的危机防范意识薄弱

  当面临不同的突发公共安全事件时,因人们自身知识水平、管理经验的局限对外在事物的认识有限性,会影响人们应对危机防范意识以及处理危机能力。

  首先要有危机防范意识才能做到危机预防,当前我国公民的危机防范意识欠缺,应对危机时也不能够拥有足够的知识与技巧进行自救。在现如今危机事件频发的社会,掌握面对不同突发事件的自救方法很重要。例如2014年12月31日上海外滩拥挤踩踏事故的发生就是由于群众的危机防范意识欠缺,甚至在危机发生时都无法有效进行辨识与自救,又由于政府管理者的危机防范意识欠缺,为做好事故现场的积极应对工作,导致悲剧发生。

  由于我国各级政府部门以经济建设为工作重心,相应地忽视了社会公众的危机防范知识与自救技巧的教育宣传,不可避免的导致危机范围扩大化,以至于得不到积极有效的遏制。其中在汶川地震中就明显暴露了政府部门危机意识的欠缺,在城市规划中并未做好地带勘探,建设中也为做好防震减灾工作。因政府在防范工作中的疏忽大意给汶川人民以及整个社会带来的损失惨重。

  3.2.2 突发公共安全事件的危机应对法制缺位

  法律法规是政府进行危机管理机制的依据,只有健全的应对法制,政府才能做到有法可依,有法必依,严格执法。法制化地进行政府危机管理是政府实施有效社会治理的保障。政府在处理相关危机事件中,往往会因缺少相应危机应对法制而无法有依据地进行工作的开展,这对政府危机管理造成了很大阻碍。不利于社会和谐有序运行。

  在天津港爆炸这一事件责任的后续追究中,发现到天津港,海关,海事局及区规划局均存在相应的腐败问题。公安机关仅24名相关企业责任人员依法立案侦查,并采取刑事强制措施。检察机关对交通运输,海关,安全监管和规划部门,以及天津港有限公司的25名行政监察对象依法立案侦查,并采取刑事强制措施。

  只有各部门协调一致,各司其职,高效配合,才能够有效应对危机。例如在2011年的“7.23”甬温动车事故中,没有及时的救援工具,以及一个明确的分工协作。导致救援结果不尽如意。在“7.16输油管道爆炸事件”中,法律的功能也未得到发挥作用。我国政府虽然有相关应急处理的规定,但还未达到成熟状态,无法应对各种各样的危机。因此,政府危机管理法治的实施环境还有待改善。在7.16事件中,政府因缺乏海上事故赔偿机制和标准,致使在事故发生后,没有及时找到令渔民满意的处置方案,致使渔民多次集体出访。

  众所周知,没有规矩,不成方圆。想要做到有法可依,有法必依,就必须制定可以依据的应对突发公共安全事件的相关法律法规。在应对突发事件时发挥有效作用,使政府危机管理机制有效应对突发公共安全事件。

  3.2.3 突发公共安全事件的政府危机管理体制不通畅

  在我国计划经济体制与市场经济体制结合的经济体制模式下,政府危机管理体制条块分割,层级复杂,政府部门权力与利益化现象严重,审批方式复杂的弊端日益暴露,导致日常事务处理复杂化,工作效率缓慢低下。在“7.23”甬温动车事故处理中政府并没有做好明确的分工协作沟通机制,权责不明确且缺乏相应的应变处理能力,最后导致救援结果不尽如意。

  不断完善和健全政府危机管理体制,根据不同类型的突发公共安全事件配置不同的管理体制,在计划体制模式中灵活变通,给予各部门相应的裁量权,加强各部门之间灵活沟通协调一致,简化上报步骤,在相同的时间内是实现应对紧急事件处理最大化。

  3.2.4 应对突发公共安全事件的社会参与机制欠缺

  政府在应对突发公共安全事件时,并没有完全发挥民间团体组织的作用。一方面为其提供的参与平台不足,缺少相应的法律依据及保障,另一方面政府在危机发生时并未有效动员非政府组织,缺乏相应的社会参与机制。

  有效的公共危机管理需要以政府为主体建立起有效的动员机制,统筹协调各社会团体力量与政府力量共同参与到危机处理事务中。整合社会资源,利用资源为政府应对突发公共安全事件提供人力物力财力支持。在越来越民主化的今天,政府需要多种力量协助参与共同管理公共事务实现善治。在大连7.16事故中,虽然有各类民间群体自发参与清污工作,但并未得到统一有效组织,其发挥的作用也很微弱。目前由于我国的非政府组织和民间力量并未得到真正的重视,其力量的发挥得不到发展的空间和制度的保障。由此带来的问题需要政府重视起来,并给予社会力量和民间组织发挥作用的保障和途径,完善政府对社会危机的治理,适应社会主义现代化建设的要求[[] 曹现强,赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J].中国行政管理,2004年第7期.

  ]。

  3.2.5 突发公共安全事件中的媒体应对功能缺失

  在信息科技化发展迅速的今天,以网络为代表的新媒体的迅速崛起为政府提供治理新途径的同时,也给政府社会治理带来了新的挑战。互联网是一把双刃剑,政府如何运用与管理成为需要解决的问题。2011年3月11日日本的核电站核泄漏事故发生后的“抢盐风波”,就是由于网络传言导致公众盲目抢购碘盐,导致全国各地超市食盐被抢购一空。因此政府在应对突发公共安全事件时也应及时利用网络发布切实可靠的信息,管理网络舆论做到正确快速传播,做到及时应对危机[[] 赵静.国外媒体对突发事件的新闻操作[J]新闻前哨,2006年第9期.

  ]。与此事件相似的网络谣言风波还有很多,网络谣言的产生对人们的生产生活的影响无处不在,尤其是媒体信息渗透力越来越强的现在,政府如何在突发公共安全事件中管理好网络媒介的信息传播成为一项新的挑战。

  在非典时期,我国政府在信息发布机制中存在信息失真问题,且信息传递缓慢,甚至还有封锁信息和传递虚假信息现象。严重损害了社会公众的知情权与监督权。只有保证信息及时的传递给社会各阶层,才会有助于政府快速处理危机,在危机中及时发现问题解决问题,这也是媒介应该发挥的作用。

  政府应当为媒体沟通营造一个良好有序的环境,有效发挥媒体在处理社会公共事务中的作用,并不断完善政府在危机处理中的媒体应对功能。将媒介对政府危机管理机制的介入中积极配合政府做好危机管理,发布可靠信息,采取有效措施,将危机影响范围最小化。

  4 突发公共安全事件的政府危机管理机制的优化对策分析

  4.1 树立积极的危机防范意识,防患于未然

  居安思危并树立科学的危机观是当代政府应该具备的职业素养。只有时刻保持清醒的危机防范意识才能够科学有效解决危机。预防是解决危机的最好的方法,政府要想做好预防工作,就需要建设危机预防机制。

  另外,更好的危机预防就是政府把自身工作做好,加快转变政府职能,成为现代化公共服务型政府。政府应当时刻关注群众生活状态,定期走进群众,深入体验群众生活,重视群众的生命健康与安全问题,协调好突发公共安全事件发生时社会经济利益与的人民群众安全的关系,把人民群众的安全先于经济利益放在第一位置。每一位政府工作人员都要树立危机意识,从思想上做好应对各种危机的准备,从行动上积极参与处理危机。定期针对群众开展相应的文化建设,使公众认识并了解危机的形成表现特征及其危害,帮助社会公众形成危机防范意识,同时进行相应的实战演练,在实战演练中更能加强对应对危机自救技巧的记忆,并且提高社会群众应对突发公共安全事件时的心理素质,在危机发生时具备良好的心理素质更有助于成功逃生。通过对重大危机事件发生之日设为固定的全国性的“危机管理周”,并在此期间举行各种形式的减灾防灾活动,以及带动全民参与抗灾已经演练,提高群众的危机防范意识。我国在汶川地震发生后将每年的5月12日定位“国家地震日”,以此让每一位公民都保持高度的警惕状态。政府还应以社会目标为首要原则去处理危机,一危机防范为基础制定危机危机管理预案,为完善政府应对突发事件的公共管理职能提供有效途径。除此之外还要对公共基础硬件设施的投入力度,保证与意识相符合的物质基础。

  通过对学校、社会等各类团体的危机教育与实战演练,提高公民整体的危机防范意识以及应对危机能力。为我国政府处理公共危机事件提供强有力的帮助。

  4.2 强化政府责任机制

  之所以某些事件会蔓延成为危机,是因为某些官员缺乏责任意识,思维狭隘,存在隐瞒事实,缓报危机等情况。政府官员的考核机制不健全,整体职业素质有待提高。

  政府在危机管理中的责任包括收集、分析并传递切实可靠的信息,时时关注社会公众安全及利益。并在突发公共安全事件发生时采取合理及时的应急措施控制危机发生和蔓延,并尽快使危机后的社会秩序步入正轨,追究相关责任机构与责任人,补偿并安抚受灾的群众心理与财产。

  一、判断政府是否是责任政府的基本标准由政府是否时刻关注公民的健康安全体现出来。一个负责任的政府,必须时刻人民的利益放在第一位,一切以群众利益为出发点和落脚点,政府官员应积极走进群众,深入群众,听取民意,实现善治。

  二、政府要以对人民高度负责的态度,及时发现、报告和公布消息。禁止存在封锁消息、选择性的传递消息、传递虚假信息等不负责任行为,政府作为管理者与领导者,是一个国家整体形象的表现。各级政府部门都应时刻明确自身的责任意识,保持高度负责的态度去处理日常事务,有利于维护良好有诚信的政府形象,政府形象是通过公众对政府处理社会事务的具体行为的监督建立起来的。

  三、在危机发生前,时刻树立危机防范意识,制定危机应急预案,以便于在危机发生时能够有效并且有序地应对危机事件。通过万全的准备及时遏制危机,减小社会损失。

  四、政府在实施应对突发公共安全事件应急对策时,难免会出现有损公共利益的行为。但在突发公共安全事件发生的情况下,政府的首要任务就是统一协调各级相关部门与组织进行积极有效的应对处理,避免因不当的处理方法带来的二次危机,保证社会秩序尽快恢复正常,维护社会公共利益,保障社会公众安全。

  4.3 建立健全相关法律体系

  在突发紧急的情况下,美国通过法律的建立来规范政府机构的职责和权限,并且针对各种各样的突发公共安全事件建立了相应的法律法规,并形成一个完备的政府公共危机管理的法律体系。日本是一个自然灾害频发的国家,十分重视政府的危机管理法律体系的建立。通过制定并切实实施一系列明细规范的法律法规,并以法律为基础,围绕防灾、救灾、抗灾与灾后重建恢复这一系列内容制定更为细致的法律规范,拥有多灾害经验是日本政府应付危机的有力基础。

  通过对外国经验的借鉴,我国政府当下需要健全和完善突发公共安全事件相关应急法律法规体系,以立法为途径来完善以政府为危机管理主体实施的一系列预警方案,应急措施以及事后问责机制。并在宪法中不断更新关于突发公共安全事件状态的分类与内容,为公共危机管理立法提供前提基础;制定应对突发公共安全事件的相关法律,并明确政府在突发事件处理中的权责,避免在危机处理中因管理权限混乱而造成多重灾害;并重点整合各部门法律法规的内容,保证应急法规内容的协调和统一;最后,要以法律为框架对制度规范明细化,明确政府责任,并通过科学考核体系合理配置资源,增强危机管理对策可操作性,提高政府危机管理服务质量。除此之外,规范危机管理的执法程序也是完善应急法律体系不可或缺的一部分。在现有的公共危机法律规范执行方面,我国政府仍有很多不规范和不到位的现象,主要表现为有法不依,执法不严,违法不究(行政不作为)等行为。例如,有关法律规范和法定制度虽然早已设立,但执行人员不够重视,有法不依,执法不严,从而导致一些低级问题的出现。由此看来,规范危机管理的执法程序相当重要。

  4.4 完善社会力量的动员与参与机制

  在社会主义社会不断发展的今天,公民参与社会事务的自主权也不断扩大,政府不再是管理社会事务的唯一角色。因此,在突发公共安全事件处理中调动社会力量,利用社会资源,发挥社会团体作用成为政府处理突发公共安全事对策的重要内容。

  社会各级政府也应认识到实施有效社会动员机制的重要性。发挥民间力量,完善社会治理,加强社会动员机制的建设。一方面,政府应鼓励社会团体和非政府组织的发展,支持民间力量的介入,在法律和政策上给予相应的保障,放宽对NGO发展的限制性,简化登记注册程序。为民间团体力量的发挥营造一个良好的开放的自主的环境。另一方面,非政府组织也应加强自身的危机应对能力,在政府给予宽松环境下不断强化自身素质,协助政府积极调动民间力量,调动社会参与积极性。除此之外,政府还可以建立相应的危机教育培训机构,发挥服务型政府职能,向社会公众免费开放,利用现代高科技模拟自然灾害发生时的场景,使社会公众更加真实地感受灾难来临的恐惧,并在此场景中锻炼自己的危机应对心理素质,提高自身的自救能力。在我国湖南就设有消防消灾教育馆,公众能够通过亲身经历了解并掌握自救知识与技巧。学校也可以增设相关课程,有周期的定期进行危机演练,从每一个人做起从而提高全民应对危机的技能。这也从侧面推动了社会公众主动参与危机的意识。

  4.5 完善政府危机信息发布机制

  在突发公共安全事件的处理中,我国政府虽然取得了一定的成绩,在很大程度上维护了社会公众的利益,促进了社会的稳定发展。但在危机信息发布机制中仍存在一些问题,比如政府内部信息流动不通畅,对外信息公开程度低,政府信息传播渠道狭隘,信息传播制度不完善等都需要政府开展危机公关去处理这些问题。

  突发公共安全事件是政府积极开展危机公关的契机,政府应借助危机事件及时、准确、快速地向社会公众发布重要信息,保证公民知情权,主动更新发布权威信息,增强危机事件进程中信息的流动性,保证整个危机事件的信息为公众所知,积极引导正确的社会舆论导向。

  政府应当把与外界的对话当作一种应对危机的态度和信念,而不仅仅是一种手段。开放对外信息公开程度,强化政府公共危机管理中的信息沟通能力,一方面做好危机发生时的沟通,建立有效的信息传播系统,加强与公众的信息沟通。另一方面正确处理好政府与媒体的关系,从制度上保障政府的信息沟通策略,建立和完善信息发布制度。政府负责人可以定期以口头和书面公告等方式,向媒体和公众提供诚实可靠的的权威信息,从而在公众面前塑造出政府可靠有信用的形象。只有及时准确地公开政府危机管理中的行政信息,才会有利于政府取得公民的理解、配合和支持,帮助政府更加顺利地处理危机事件,增强人们对政府的信心。

  在信息化社会不断发展的今天,媒体在社会事务管理中发挥的作用也越来越强大,借助于媒体功能的广泛影响力,通过报纸、电视、网络、论坛等渠道传播危机过程的实时动态,公众在得到真实信息的同时也可以做出相应的应急与援救措施,作为民间力量积极配合政府应对突发公共安全事件。政府也应该随着社会的不断更新加速寻找更多的信息传播渠道,并给予这些媒介以一定的许可发布信息,保证信息渠道的可靠性以及传递结果的真实性。

  建立公共危机管理中现代化的信息传播制度,政府必须做到掌握宣传报道的主动权,通过可靠途径向社会公众发布危机的实时动态信息,各级政府部门统一信息传播口径,在传播中也应使用清晰易懂的语言,保证信息准确无误地传达给社会公众。政府也应设立相应的危机处理信息中心,以实时对公众进行危机信息的动态交流问答与反馈。建立现代化的信息传播制度,不仅是作为现代化服务型政府的职能要求,也是对社会公众知情权的保证。同时也有助于发挥社会公众对政府处理突发公共安全事件全程的监督作用。

  结 论

  改革开放三十多年来,我国已经开始步入社会结构的转型分化时期,在这一期间,不可避免地有诸多不稳定因素的出现,这些不稳定的社会因素带来了各种各样的社会问题和社会矛盾,其中政府所面临的最大问题就是突发公共安全事件所带来的严峻考验。如何应对危机、化解危机成为政府公共管理日常事务中不可回避的常态化内容。要想不断改善政府危机管理机制,政府不得不重新认识与探讨政府公共危机管理这一概念。

  任何事物都具有两面性,“一次危机既包含了导致失败的根源,又蕴藏着成功的种子……。”从美国管理专家诺曼·奥古斯丁所述中便可以看出危机的双重性这一特点,危机的发生必定会不可避免地带来损失,导致社会动荡不安。但从政府公共管理这一方面来看,正是危机的发生使政府危机管理机制体现出其存在问题,并在解决问题的过程中发现其他问题,并通过对危机的解决完善政府危机管理机制。

  正如机会往往存在于危险之中,只要我国政府关注危机事件,积极认真应对危机,最大程度地预防和减少因公共危机事件对社会与公众造成的损害,深入研究突发公共安全事件,不断更新对危机的认知,从危机中提高保障和处置危机事件的能力,逐步完善我国政府公共危机管理机制,在危机中寻找机会,转危为机,管理危机。更快地转型成为服务型政府,形成完善的政府危机管理机制。

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