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公共管理类论文 地方公共物品的供给模式与市场化改进

2018-12-19 11:33:39来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要

  公共物品的存在是为了实现社会公共利益,其具有满足社会公共需要、提升社会福利、满足社会共同利益的作用。长期以来,我国公共物品的供给主要由国家与政府所负责,这是由与公共物品供给中所存在的非排他性所决定的。然而在现实情况中,由于政府在提供公共物品的过程中存在着“政府失灵”的现象,造成了公共物品供给效率的低下,由此可见由政府继续垄断公共物品的供给并不符合我国长期发展的需求。随着我国进入全面决胜小康社会阶段,人民对公共物品的需求日益增长,如何更加高效的提供公共物品便成为我国全面改革过程中至关重要的课题之一。本文通过考察我国地方公共物品供给模式及公共物品发展现状,结合现阶段地方公共物品供给中存在的问题,提出对我国公共物品市场化改进有价值的建议,从而改善现有的供给结构,提高公共物品的供给效率。

  关键词:公共物品;公共物品供给模式;市场化

  一、序言

  (一)研究背景

  习近平总书记在2017年召开的党的十九大中提到:“从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期”。而作为全面建成小康社会工作的重点及难点,如何提高地方的经济发展,如何增加地方居民收入及社会福利就显得尤为重要。地方公共物品供给模式改革及供给制度的完善是促进我国地方经济发展、提高居民生活质量的必经之路,是决胜全面建成小康社会的大时代背景要求。而我国现阶段地方公共物品的供给与管理方面仍然存在着一些问题,需要各方力量共同努力,不断探讨及尝试解决这些问题的办法,从而促进全面小康社会的实现,推进我国的社会主义制度的建设水平。

  研究意义

  对地方公共物品供给模式及市场化的研究是完善我国中国特色社会主义基础制度建设的要求,是全面建成小康社会的重要组成部分。公共物品供给的市场化改进可以促进我国地方经济发展,提高地方基础设施建设水平以及居民生活质量,为制度谋创新,为经济谋发展,为人民谋福利。

  二、公共物品简介

  (一)相关内涵阐述

  1.地方公共物品概念阐述

  公共物品是指被社会成员公共使用或消费的物品,其效用可以被社会成员共同享用。严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性的特点。非竞争性是指某人对公共物品的消费既不会影响别人同时消费该产品的行为,也不会减少别人从中获得的效用,即在给定的生产水平下,为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。非排他性是指某人在消费一种公共物品时,不能排除其他人消费这一物品,或者排除的成本很高。

  所谓地方性公共物品或服务,是相对于全国性公共物品或服务而言的。具体来说,地方性公共物品或服务是指那些只能满足某一特定区域(而非全国)范围内居民的公共需要的物品和服务,比如路灯、垃圾桶、指示牌等一系列城市基础设施,其受益范围具有地方局限性。这说明地方公共物品或服务的提供者应该是各级地方政府,而不应该是中央政府,并且这类公共物品或服务的受益者主要是本辖区的居民。

  2.市场化供给概念阐述

  市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态,意味着政府对经济的放松管制,工业产权的私有化的影响。市场化供给指让市场(而不是政府)在某种产品或服务的供给过程中起主导作用,市场化供给的方式有很多,其中外包是市场化较低的供给方式,完全出售则是市场化程度较高的供给方式。用最简单的话来讲:使价格机能在供需关系中起主导作用的一种供给方式就是市场化供给。实质就是在产品供给过程中降低政府干预,内容开放。

  在地方公共物品的供给领域和环节大力推进各类市场的参与及发展,形成完整的公共物品市场机制,让各类市场主题正常参与运转,通过市场运行中的各种经济组织和所有制改革,完善公共物品供给的市场基础,通过法律明确公共财产所有权,形成真正的公共物品市场化供给。

  我国地方公共物品市场化供给现状及问题分析

  (一)我国公共物品市场化供给现状

  随着我国改革开放的不断深入与经济的转型发展,以观念更新、技术改革、制度创新为契机,我国全面小康建设进程加速推进,地方公共物品市场化的趋势日益明显,逐渐摆脱了计划经济的桎梏,开创了市场化创新供给模式的新路线。其市场化供给主要经历了三个阶段的发展历程:第一是起步阶段,主要以应对供给缺口为核心问题,鼓励发展公共产品多轨并存的市场体制。第二是发展阶段,诞生了公共产品供给的合资合营模式、股份制企业模式等,一些外资和民间资本开始投入到公共产品供给领域。第三是成形阶段,“政府引导、社会参与和市场化运行”的新模式在市场一体化的进程中脱颖而出,逐步呈现出了多元化的投资格局,以特许经营制度为主导的投资与经营方式初步形成规模。

  2001年12月、2002年1月和3月,国家发改委先后出台了《关于印发促进和引导民间资金投资的若干意见的通知》、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》等文件,提出鼓励和引导非国有经济以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性的基础设施建设和公益事业项目建设;2002年3月,国家发改委公布的新的《外商投资产业指导》中对禁止外商投资的电信、燃气、热力、供排水等行业首次列为对外开放领域;2002年10月国家发改委、国家建设部、国家环保总局又出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,提出鼓励各类所有制经济积极参与投资与经营,推动了投资主体和运营主体的多元化。在这些文件出台的同时,市场也作出了积极响应,大量民间资本开始进入公共物品生产与供给的各个领域,包括交通,水、电、煤,环卫,教育等等。 本来由政府承担的公共物品供给如今不断地转向由市场供给,并逐渐成为了公共物品供给的一个发展变化趋势。这种变化发展的原因是什么,影响其变化与发展因素又是什么,这些问题的答案对我国公共物品供给机制的变革具有十分重要的意义,同时也有助于我们发现并解决公共物品市场化改革中存在的一些问题。

  我国地方公共物品供给市场化问题分析

  1.供给总量不足

  公共物品供给的供需矛盾突出。随着我国全面建设小康社会进程的推进,社会的全面进步,人民生活水平不断提高,需要解决的公共问题和提供的公共物品更多。全面小康社会是经济、政治、文化全面发展的社会,要解决低收入人群、贫困人群、农村群众和少数民族人口以及弱势群体的小康问题,社会保障活动和环境也要有明显的改善,实现物质、政治、精神和生态文明的共同发展。在社会主义市场经济地迅速发展条件下,我国人民对公共需求都出现了全面超速增长的情况。公共需求导致我国公共物品供给发展远远不能满足公共需求发展的需要。供给量不足的情况日益凸现。

  2.供给结构不合理

  公共物品供给渠道单一。公共物品供给主体是从事公共产品供给活动的参加者。同私人产品提供一样,公共物品提供必须要有供给主体。供给主体是公共物品供给一个基本构成要素,是公共物品供给存在和发展的基础。计划经济下,政府将全部公共物品提供的职能包揽在身,依靠行政计划和垄断地位,以实现对公共物品需求全面的政府供给,政府是唯一的供给主体。即公共物品供给属于政府这一权威制度的独有领域。这种政府直接生产公共物品的方式,不仅耗费大量财力,更主要的是它使公共物品处于极度短缺的境地。经过长期发展,我国公共物品供给主体单一的局面虽然已初步被打破,但政府单元独占的供给格局并没有从根本上改变。

  3.供给效率低下

  公共物品供给效率低下。公共物品提供的绝对数量主要依靠政府,许多提高投资效率的企业经营手段被排除在外。相当数量的公共物品由国家投资完成,造成竞争的缺乏使公共部门运转效率低下使有限的公共资源得不到分利用。从而出现了成本过高、服务质量低下的情况。同时另一个导致公共物品供给效率低下的显著矛盾是政府、市场以及社会无法形成公共物品的联合供给,由于行政区域的划分,不同区域的公共物品供给部门缺少紧密的联系,协调机制的不合理与不完善的制度导致了公共资源配置的不合理,从而使公共物品的供给效率降低

  4.政府公共责任缺失

  在公共服务市场化的改革进程中,我国政府同时扮演着改革实施者和改革主体的双重角色,政府能否承担起自己的责任就成了决定市场化改革走向和成功与否的关键,因此政府责任缺失就成为了公共服务市场化进程中最突出的问题。

  第一,政府对公共服务缺乏财力投入,尽管政府在公共服务的一些领域不再是直接生产者,但政府仍是责无旁贷的提供者,仍然需要加大对公共服务的财力投入。

  第二,政府在公共服务中的职能转变不到位,推行公共服务市场化改革,政府职能主要是宏观方面的调节和管理、监督与服务,而应该把微观的职能交给市场去完成,但是当前政府过多的行政干预和过少的监督管理都在一定程度上限制了公共服务多元化供给的形成,阻碍了市场化的发展。

  第三,政府在建立公共服务市场化的相关机制中缺位,目前我国政府对市场化改革主要是依靠政策引导来推进,国家连续出台了一系列关于非公共部门投资公共服务的许可性政策,如《关于促进和引导民间投资的若干意见》等,但仅靠政策引导是远远不够的。政府应逐步建立起相应的法律制度、运行机制、责任机制、绩效评估和监督约束机制等等,才能避免公共服务市场化改革的盲目和混乱。

  5.腐败及私人垄断

  在公共服务市场化的改革进程中,随着公私合作等机制的引入,会逐渐增加腐败的机会。有学者指出,“民营化使公与私广泛接触,腐败最容易发生。”许多公共权力被一些寻求自身利益的官僚或官僚集团掌管,特别是在一些公共服务项目的行政审批和许可证发放中,存在着大量的权钱交易。企业改制和重组乃至出售过程中,伴随着大量的国有资产流失,部门权力化和权力利益化的问题尤为严重,近些年来,一些官员的相继落马也体现了争权夺利倾向日趋明显。与此同时,市场化在部分领域的深入带来了新的私人垄断现象,由于企业在市场化中因腐败问题留下的巨额利润空缺,使一些企业挖空心思去掘取垄断利润;同时,由于民营化没有形成真正的竞争局面,使企业具有了取得垄断利润的现实条件,于是,新的私人垄断就会产生。这对于公共而言,市场化就是用私人垄断代替政府垄断。

  6.第三部门发展滞后

  公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织,即第三部门来实施,这就需要有成熟的第三部门。这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥离的公共服务,而这恰恰是我国所欠缺的。我国的第三部门虽然在20世纪后期年代获得了迅速发展,但总体来说,还存在不少问题:在宏观方面,第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全;市场经济发育程度较低;社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。微观方面,第三部门严重依赖政府,官办性质浓厚,自主性较差;经费严重不足,部分无法正常开展活动;组织的管理能力、创新能力较差;条块分割严重,各类非营利组织,分头管理,自成系统,资源难以整合。

  地方公共物品市场化供给问题产生的原因分析

  在我国市场经济的发展过程中,公共物品不断由政府垄断供给方式转变为市场化多元供给方式,这种转变的实现是受诸多因素影响的,揭示这些影响因素是把握公共物品供给方式变化规律的基础。

  1.技术进步的影响

  公共物品能否通过市场机制有效供给,与公共物品的非排他性及其强弱程度有关。排他性的强弱与技术存在密切的关系,所以技术进步可以通过实现技术上的可排除性和降低排除成本以影响非排他性的强弱,最终对公共品供给方式产生影响。

  (1)技术进步使得排除不付费者对产品的消费成为可能。

  (2)技术进步使得准确计量成为可能,从而降低了公共物品的排他成本。

  2.私人资本规模的影响

  技术进步增强了公共物品的排他性,这只是为公共物品的市场供给提供了前提基础,许多准公共物品行业往往是自然垄断型行业要投资于自然垄断型行业的准公共物品生产,没有一定的资本规模是实现不了的,因此较大的资本规模是私人资本能够进入这些领域的必要条件。

  随着我国市场化改革的发展,包括国内集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济、外商投资、港澳台投资在内的多渠道的私人资本大量引入并迅速成长起来;另外,民间的资金也进行着快速集聚,国内居民储蓄规模不断扩大,因此在资金充盈的条件下,通过合理引导就很容易实现私人资本的集结,形成较大的投资规模。

  3.政府职能转变的影响

  私人资本规模的扩大为公共物品的市场化供给奠定了财力基础,但是如果政府对公共物品存在私人资本的准入限制,那么公共物品市场化供给仍旧难以实现,所以政府在提供公共物品上的职能转变是另一个关键影响因素。我国自市场化改革以来之所以能够实现公共物品的政府垄断供给方式向市场化多元供给方式的不断转变,与政府职能的变化是分不开的,政府改革其供给公共物品职能的原因主要是: (1)由于大量的公共物品由政府直接生产,数量和范围越来越多,各种弊端逐渐显露出来。公共物品生产的无效率与低质量,由于政府长期以来是公共物品的垄断供给者,其自身缺乏动力去降低成本和进行技术创新,政府直接提供公共物品的高成本引起了大量公营事业部门的亏损,进而对财政形成了强大的支付压力,公共物品垄断供给导致的寻租和腐败现象也引起了社会公众的极大不满,迫使政府对这种行为进行治理。 (2)在市场经济条件下,政府的活动主要集中在提供公共物品方面,而不同的政府职能理念则决定了政府在公共物品上的供给范围和介入的程度。我国在公共物品供给上引入了“新公共管理”的公共选择理论,逐渐打破政府垄断局面,引入市场机制,向多元化方向发展。

  4.制度创新的影响

  制度创新是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动。公共物品供给中的制度创新能够增加私人投资者的潜在利益,从而推动公共物品市场化供给。公共物品供给中的制度创新主要表现在两个方面: (1)公共物品产权制度的创新。我国在计划经济时代和市场经济发展初期,公共物品完全由政府供给,因而公有制就是公共物品产权制度采用的唯一形式。但随着市场经济日益发展和由此引致的对公共物品需求的日益扩大,通过政府单独供给所有的公共物品变地越来越困难。于是,逐渐壮大的私人资本迫切要求改变这种公共物品产权全部公有的状况,期望通过产权制度的创新使私人也参与到公共物品的供给之中。

  (2)公共物品融资制度的创新。公共物品由于要满足众多消费者的需求而要求有较大的初始投资规模,而且许多公共物品建成后还需要巨大的日常维护支出,这使得单个私人资本往往无力承担。因此,私人投资者迫切希望通过融资制度的创新将零散资本集中起来,从而可以进入公共物品供给领域。

  五、完善地方公共物品市场化供给的对策建议

  (一)转变政府职能

  1.改变政府垄断公共物品的供给的现状

  由于政府的财力资金有限,同时由于公共物品的非营利性的特点,政府对公共物品的供给会因为资金短缺而导致供给不足的情况。同时政府对公共物品供给的垄断会使政府不断膨胀,从而降低政府的供给效率,政府对公共物品的供给本意是为了避免市场失灵现象的出现,可是政府对公共物品的供给总是伴随着政府失灵的状况,因此继续使政府垄断公共物品的供给是没有必要的,因此一定要避除对公共物品的垄断,实现市场的开放,使更多的民间资本流入公共物品供给领域。

  2.由全程参与转变为宏观把控

  政府改变公共物品垄断供给的现状不代表要使政府完全脱离公共物品的供给环节,政府对于公共物品的供给进行行政干预依然是很有必要的。公共物品存在的意义与价值就是为了满足社会公共利益,使大众得到满足。而转变职能后的政府不是唯一的公共物品提供者,因此难以明确政府对于公共物品的供给数量,而且政府对提供哪些数量以及哪些类型的公共物品也没有作出明确的规定。因此政府需要明确在市场化供给改革中,哪些公共物品的供给者仍应由政府承担,比如公共性很高的公共物品,或是非政府难以提供的物品。同时政府有必要对公共物品的供给进行有效地布局规划,使公共物品在长远中能够得到健康持续的发展。

  (二)完善公共物品市场供给体制

  改变政府长期占主导地位的的地方公共物品供给模式,建立和完善公共物品的市场供给体制。

  1.实现市场供给的多样化

  为了实现公共物品供给市场化的发展,对市场提出多样化供给的发展需求,使供给主体采用灵活多样的供给方式提供不同特质的公共物品。市场供给拥有着灵活多样的供给方式,我们应该把握不同公共物品的特点而采取不同的供给方式。

  2.制定合理的市场准入标准

  只有将市场的力量以及市场竞争引入公共物品的供给环节,才可以促进公共物品的有效供给。同时为了避免在公共物品的供给市场中出现寻租行为等市场失灵现象,也为了保护某些实力较弱但作为必要公共物品供给者存在的公共部门,制定合理有效的公共物品市场准入标准是不可或缺的举措。在避免过度竞争、资源浪费的同时又促进了公共物品的有效供给以及公共物品质量的提高。

  3.避免一味地追求市场效率

  由于存在政府对公用物品的使用,因此有可能导致市场偏离社会的公正的现象。于是需要政府在公共物品的供给环节补充市场的不足,注重弱势群体,使弱势群体得到真正的公共物品的补贴,所以避免过度追求市场效率,加强社会弱势群体公共物品的建设是改革的重点,而效率和公平的平衡问题是我们在公共物品供给市场化改革中从始至终应该密切关注的。

  (三)构建政府、社会、市场间的互动体系

  在公共物品的供给环节引入市场竞争机制,降低地方公共物品的供给成本,提高公共产品的质量。通过市场这只“无形的手”改善政府在提供公共物品过程中存在的政府失灵现象。在公共物品供给市场化体系构建过程中,重视非营利组织的培养与发展,非营利组织的存在可以充当政府、社会和市场之间的综合平台,它既可以补充政府对于公共物品供给的不足,也还可以抑制公共物品在政府和市场上存在的双重失效问题,其在构建公共物品供给互动体系中具有得天独厚独特的优势。同时在公共物品市场化改革中,要建立完备有效的信息交流、沟通机制,使政府、社会和市场各方之间达到信息的对称,从而促进地方公共物品供给市场的充分竞争,避免发生垄断的情况。

  (四)建立和完善地方公共财政体系

  地方政府的财政收入是政府实现其职能的物质前提,也是地方公共物品供给的物质保障。但是在公共物品市场化改革的进程中,政府应当改变并避免以往大包大揽的传统做法,而应当充分调动社会各界的积极性,促进市场、企业、个人多方参与的新型公共物品供给体系的发展。明确财政支出在公共事业中的投入占比以及投入范围,合理利用政府资金,利用政府投资带动民间资本流入,促进市场参与者的积极性。充分发挥政府投资的带动作用,促进公共产品市场的繁荣;严格规范政府资金的进入环节及进入领域,避免政府在公共物品供给领域的大包大揽。同时政府应当建设新型的融资机制,完善容资结构,增加资金来源及资金流动性。

  (五)建设与完善地方公共物品监督体系

  在公共物品市场化改革过程中,应当建立一套系统的预防及监督机制,来避免公共物品供给领域从决策、生产到分配的任何环节可能出现的寻租现象,充分发挥政府在公共物品供给领域中的规范及监督作用,使“看得见的手”与“看不见得手”相互结合,共同规范公共物品供给市场,既使市场作用得到充分的发挥,也保障各个参与主体得以公平发展,和谐竞争。

  应当建立针对公共物品供给领域的专门的监督机构,对参与公共物品供给过程中的任何组织部门做到广泛而有效监督,避免权力的滥用及公共资源的浪费,促进公共资源的有效利用。同时,政府各个相关部门之间也要做好相应的改革创新,如决策的民主化、科学化,决策过程的公开化、透明化,从而进一步完善公共物品供给的监督机制。

  结论与展望

  伴随着社会与经济的高速发展,公共服务的建设越来越完善,而公共物品的供给领域也产生了巨大的变化,公共物品供给的市场化变革同时促进了公共物品与公共物品市场的发展。在这场变革中我们需要做好充足的准备来面对改变与随之而来的挑战,只有把握好政府,私人第三部门以及非盈利性组织在公共物品供给中的合理关系,才可以促进公共物品的高效供给,使公共物品供给得到更大的发展空间。

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