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公共管理学论文 西部民族地区地方政府社会治理困境探究

2018-12-16 18:33:30来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要

  随着社会经济的快速发展,我国的经济结构也发生了重大变化,随之而来的社会矛盾日益突出,社会治理任务相当繁重。但是,由于我国西部地区经济条件较为落后、社会管理体制匮乏、缺乏一定的公共性和服务性,使得西部民族地区地方政府在社会治理方面不能发挥良好的作用。因此,我们需要深入探究西部民族地区地方政府社会治理的新路径,以促进经济发展,实现社会和谐。

  本论文的研究内容分为绪论、社会治理相关理论、西部民族地区地方政府社会治理困境分析和西部民族地区地方政府社会治理途径探究四个部分。首先介绍了国家对西部民族地区社会治理的相关政策,并研究了西部民族地区地方政府社会治理的理论意义与实践意义;第一部分阐述了一些关于社会治理的相关理论;第二部分对西部民族地区地方政府社会治理困境进行综合的分析;第三部分结合西部民族地区的相关案例,对西部民族地区地方政府社会治理途径进行深入探讨。

  关键词:西部民族地区,地方政府,社会治理,困境,途径

  绪论

  西部民族地区地方政府社会治理始终是国家重点关注的问题。目前,虽然我国的经济发展水平处在世界前列,但是地方仍然呈现两极差异,西部地区较之于东部地区,能源结构发展不合理、基础设施条件较为落后、自我发展能力不够等现状并没有从根本上改变,贫困地区依旧存在,加之交通状况存在着许多弊端,使得基本公共服务难以做到位,因此西部民族地区地方政府治理在我国区域发展过程中发挥了决定性的作用。

  在此基础上,国家制定了许多关于促进西部民族地区发展的政策。2006年,国务院常务会议为更好地实施西部大开发战略,进一步促进区域经济协调发展,通过了《西部大开发“十一五”规划》,这为调整经济结构、构建社会主义和谐社会奠定了一定的基础。2010年,国务院常务会议再次认真地探讨了实施西部大开发战略的重点任务和政策措施,提出了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》,这为西部民族地区的发展指明了方向。2012年,国务院常务会议制订了《西部大开发“十二五”规划》,此规划明确总结了“十一五”西部大开发取得的显著成就,并分析了新形势下实施西部大开发战略面临的机遇和挑战。2014年,张高丽同志在陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省座谈会上,强调了:“西北五个省区是国家深入实施西部大开发战略的重要地区,这在全国发展大局中起着十分关键的作用。”

  2016年,在十二届全国人大四次会议上,张高丽就甘肃地区的发展状况,提出了要积极融入“一带一路”建设,努力开创甘肃新局面的观点,因此西部民族地区逐渐成为“一带一路” 建设的战略区。由此看出,西部民族地区的发展与整个国家和民族的发展紧密相连。

  在西部民族地区地方政府治理中,社会治理扮演着非常重要的作用。2013年党的十一届三中全会在北京召开,会议主要研究了国家深化改革的一些问题,首次提出了“创新社会治理”的概念,并且把国家治理体系和治理能力作为全面深化改革的重点任务。由此可见,传统的社会管理已经不能满足当代社会的要求,从社会管理到社会治理的变化,是符合中国基本国情的。目前国内外学者已经提出了从治理手段、治理方式等方面进行了探究。因此,西部民族地区地方政府社会治理已成为当今国内外研究人员的重点研究对象。同时,以边疆地区为代表的西部民族地区所特有的政治、经济、文化等方面对地方政府治理提出了新的要求,尤其是社会治理,在提高国家综合治理能力的过程中起着至关重要的作用。

  本论文以地方政府作为研究对象,研究范围为西部地区研究目标是开辟出地方政府社会治理的新途径,这对于国家社会治理能力的提高有着重大的意义。此研究从理论上来说,丰富了地方政府社会治理的相关理论,并结合案例进行系统分析,进而提出地方政府社会治理新途径,对于促进地方政府社会治理理论的建设具有一定的指导意义。从实践的角度来说,此研究是以理论研究和实践探索为基础,研究出了地方政府社会治理创新对策,并强调了社会和公民作为社会治理主体的作用,为西部民族地区如何提升地方政府社会治理能力提供了借鉴与参考。

  一、社会治理相关概念和理论

  (一)治理

  “治理”一词最早出现在20世纪80年代的西方国家,各国学者对当时流行的治理概念提出了一系列观点,其中最负盛名的是治理理论的主要创始人之一—罗西瑙,他强调治理不局限于政府处于主体地位,是一种上下互动的管理过程;他还强调治理是国家、私营部门、公民社会共同协调发展以达到组织目标的过程。

  通过学者们对治理概念的一系列研究,笔者认为:治理是在政府、社会、公民等多元主体的协调下,对国家的政治、经济、文化、社会等领域进行组织、协调、管理,使其朝着既定的目标发展的过程。

  (二)社会治理

  党的十八大以来,国家对社会治理理论和实践方面进行了新的摸索,提出了“增强和创新社会治理,构成科学的社会治理体制”的观念。在此基础上,党的十八届三中全会明确提出了“创新社会治理体制,提高社会治理水平”的要求。

  社会治理对于我国区域经济的发展起着非比寻常的作用,那么什么是社会治理呢?笔者认为:社会治理是社会管理的创新。我国当代的“社会治理”是指在党、中央政府、地方政府、社会组织、公民等高度协调的条件下,以一切为了人民群众的根本利益为目标,及时调节人民群众各方面的利益诉求,对社会各个领域进行组织、协调、监督、控制,从而实现社会治理的现代化发展,以保证社会安定

  (三)传统社会管理与社会治理的区别

  传统社会管理与社会治理有许多方面的不同,从治理主体方面来说,传统社会管理主体单一,注重政府的主要地位;而社会治理更加注重多元化的治理模式。从治理所承担的责任方面,传统社会管理认为政府应该承担主要职责,而社会治理认为多元化主体共同承担,他们之间彼此合作与交流,政府和国家承担的责任越来越少,而社会组织发挥着愈加重要的作用。从治理的实现形式来说,传统社会管理主要是政府作为控制上级,自上而下的管理过程,而社会治理更多的是上下协调,共同发展的管理过程。

  (四)地方政府与社会治理

  地方政府的社会治理能力是地方政府运用公共权力,调动社会资源,履行政府职能,以实现区域社会发展和稳定。

  地方政府在社会治理中处于统筹作用,通过运用现有的资源和经验,依据当前社会治理的发展态势,对于社会治理的模式、方式、方法进行改造、改进与创新,以实现社会治理的新目标。

  (五)社会治理的基本内容

  社会治理包括社会公共服务治理、社会安全和秩序治理、社会保障和福利治理、社会组织治理、市区管理等方面。从社会公共服务方面,要加强地方公共设施建设,发展公共事业,为社会公众提供保障。从社会安全和秩序方面,要自觉维护个人的生命、健康和公私财产的安全,并自觉遵守公共秩序,为社会的长治久安做出贡献。从社会保障和福利方面,国家应该不停完善社会保障制度,并为社会公民谋取更多的社会福祉。从社会组织方面,国家应该对社会组织进行综合整理,以保证社会组织更好地为社会治理服务。从社区管理方面,要将加强街道建设,并赋予更多的权利,以便更好地履行责任。

  二、西部民族地区地方政府社会治理困境分析

  自改革开放以来,我国的经济水平得到了快速发展,但是东部地区和西部地区的发展仍然存在较大差距。国家发展改革委副主任杜鹰提出:“如果西部地区发展不起来,全国就发展不起来;如果西部地区不能实现小康水平,那么全国也无法实现小康水平。目前西部地区仍然是全国发展的短板”。

  随着经济的快速发展,社会问题也越来越多,尤其是西部地区,城乡贫富差距较大、就业、土地等都成为了地方政府社会治理亟待解决的问题。笔者认为我国西部民族地区地方政府社会治理存在以下问题:

  (一)地方政府社会治理主体较为单一

  近十年来,我国对西部民族地区地方政府社会治理给予了高度的重视,为与市场经济的快速发展相协调与适应,国家对西部民族地区地方政府社会治理方面的发展采取了一系列政策和措施,相应地也取得了一些显著的成就,但并没有从根本上改变“地方政府”处于一统独大的地位。目前,我国西部民族地区地方政府的社会治理模式仍然处于一种以政府为核心,自上而下的管理状态。据民政部统计,截止2014年底,全国社会组织达到60.6万个,比去年增长了10.8%;全国持证上岗的社会工作者已达到15.9万人,比去年增长29.1%;全国社区服务机构覆盖率达到45.5%,其中社区志愿服务组织达到10.9万个。

  从以上数据可以看出,国家大力提倡发展社会组织、社会工作者等机构以协调地方政府工作,因此“地方政府”一统独大已经不能满足西部地区社会发展的需求。由于我国西部地区民族文化的多样性、宗教信仰以及民族地区所特有的政治、经济状况,这种治理模式导致社会矛盾日益严重,因此,我们需要寻找一种新的治理模式来改变当前状况,以完成社会管理现代化的要求。

  (二)地方政府社会治理碎片化现象十分普遍

  碎片化现象最早源于20世纪80年代的西方国家-美国。随着美国社会改革进程的发展,边界殖民地不断扩大,政府的管辖范围也不断增大,社会治理碎片化现象也随之产生。暨南大学东南亚研究所教授庄礼伟表示:“碎片化现象与国家的政治体制有着密切的关系,尤其是在民族地区,是普遍存在的现象。”

  笔者以为西部民族地区地方政府社会治理碎片化主要体现在三个方面:政府内部碎片化、社会合作碎片化、公众参与碎片化。从政府内部方面来说,政府一直处于统治地位,内部职能部门比较复杂,一些职能部门受到多重管理,导致政府内部职能分割、信息闭塞、服务效率低;从社会合作方面来说,碎片化现象使社会组织的地位显得日益重要。但是由于国内的社会组织发展较晚且自身发展资源匮乏,导致政府与社会组织的合作意识较为淡薄;从公众参与方面来说,由于我国社会治理工作发展的较晚,公民主动参与也面临了很多问题,比如参与途径不畅、参与程度低、参与意识薄弱等。因此,我们需要寻找一种新的治理途径来消除或者避免这种碎片化现象,以保证政府、社会、公民三者协调合作。

  地方政府社会治理存在权责失衡

  地方政府作为我国最基层机构,直接听从中央和国家的领导,落实国家的基本政策,传输人民的愿望,并直接服务于基层社会组织,具体落实党和国家的政策和方针[17]。经济学家、北京大学常务副校长刘伟说:“国家治理领域包涵政治、经济、文化、社会等方面。建设国家治理体系的核心是权责利三者统一。在改革中,最亟待解决的问题就是这三者之间的失衡”。

  笔者主要对于地方政府社会治理权责失衡问题进行了思考,我国整体的发展水平呈现不平衡的状态,西部地区作为我国的欠发达地狱,地方政府职能部门与街道之间存在着严重的权责失衡问题。就目前的现状而言,地方政府职能部门处于一种“有权无责”的状态,而对于街道最直观的描述就是责任无穷大,权力无穷小,长期以来,这种现象导致政府职能部门出现滥用权力与失控的状况,而街道则不再愿意或者不能承担相应的责任。现在国家提倡治理、共治,实际上地方政府仍然将大量的事务丢给街道,缺乏公共性的权责机制,使西部民族地区地方政府社会治理堕入窘境。

  (四)地方政府社会治理存在取向偏移

  随着地方政府社会治理体系的不断完善,地方政府社会治理又出现了一些取向偏移的现象-例如维稳异化。维稳的概念最初源于邓小平提出的“稳定压倒一切”的思想,在西部民族地区地方政府社会治理过程中,部分官员急功近利,曲解了维稳的概念,为了维持社会稳定,对于人民群众的诉求和合法利益的表达要么采取强制镇压的方式,要么以用物力、财力来达到来维持短暂的和平。这两种处理方式都是不正确、不明智的,在价值取向上存在一定的偏移。强制镇压的方式不但不能缓解社会矛盾,维持社会稳定,反而人民群众的情绪更加异化,破坏地方政府在社会中的形象,甚至会导致暴力事件频繁发生。用财力、物力“买来”的暂时和平,只能短期平复动乱,一些人甚至利用这种非法手段进行维权,甚至会构成群体性事情的爆发。

  三、西部民族地区地方政府社会治理途径分析

  通过以上对于地方政府社会治理困境的分析,我们可以看出,西部民族地区社会治理存在着许多问题,这严重妨碍了国家社会管理现代化开展的脚步。由于西部民族地区特殊的地理位置、复杂多样的民族文化、日益突出的社会矛盾,间接影响我国社会主义协调社会的进步,因此国家迫切要求地方政府承担起对社会治理的责任[22]。只有西部民族地区的社会治理能力得到提高,整个国家的社会治理能力才会有所提升。笔者对西部地区社会治理困境进行研究,并结合具体案例,为西部民族地区地方政府社会治理提出了新途径,以处理当今社会治理面临的障碍。

  多元化主体参与地方政府社会治理

  以四川省简阳市的土地管理为例,在2008年到2009年间,简阳市政府把三岔湖6200多亩土地进行了出让,用于旅游和商业开发等,其中包括集体土地4650多亩。在2009年到2010年间,大约有20家公司通过竞拍的方式获得了上述集体土地,出让价格总额达到了7亿多元。这一严重的违法违规用地现象引起了国家的广泛重视,并给予了严肃处理。2010年10月,国土资源部公报了此事的查处结果,简阳市政府已撤销非法批地用地文件,把土地归还给农民,并给予相关人员予以调离、警告、书面检查等处分。根据国土资源部发布的公开数据显示,54%的土地主要是地方政府的原因造成的。目前由土地等问题引起的社会矛盾冲突屡见不鲜,如何解决社会矛盾冲突成为了西部民族地区社会治理关注的重点问题。

  通过上述案例表明,在西部民族地区,社会矛盾冲突存在于生活的每一处角落,看似存在一定的偶然性,实则与权力、利益、财富、资源分配等有着密切的联系。出现这些社会矛盾冲突现象可能是由于地方政府一直处于主导和统治地位,缺乏社会组织、新闻媒体、公众人员的参与、监督,加上对利益的过分追求,导致地方政府行为上出现了偏差。针对以上问题,笔者认为:我们要积极推行多元化主体参与地方政府社会治理模式。就目前而言,西部民族地区社会治理结构要形成一个多中心治理结构,地方政府、社会组织、公民群众、新闻媒体等都成为社会治理的主体和参与者,他们各自履行自己的职责,共同为社会治理做贡献,以避免社会矛盾冲突产生。在这个过程中,我们要肯定地方政府的主导地位,充分发挥社会组织的作用,鼓励公民群众也积极参加到社会治理中来,加之利用新闻媒体提高地方政府决策行为的公开性与透明性,以实现社会治理的现代化建设。此外,多元化主体并不是相互独立存在的,而是互相沟通、互相学习、共同努力的,形成一个民主、多元、和谐的社会格局。

  协同式的地方政府社会治理模式

  以贵阳市的社会治理为例,2014年贵阳市政府为推动社会组织的发展,开展了社、区级社会孵化组织基地的建设,并成立了十多个社区专业办事机构,投入扶持项目资金有300多万元,撬动社会资金达到了1000余万元,并鼎力展开和拥护社会组织,参与加社会治理;在此期间,与贵州大学联合建立了贵阳市社会工作人才培养基地,对社会工作者开展专业性的、完整性的培训。2015年,贵阳市委群工委报送的《贵阳市:一核多元五力共治——创新城市基层社会治理的探索与实践》荣获全国“十佳”案例。

  协同式的社会治理模式对我国社会治理能力的提高有着至关重要的作用。经过上述案例,我们能够分析,“一核多元五力共治”不仅仅适合于贵阳市的社会治理,更值得整个西部民族地区进行借鉴和学习。贵阳市社会治理创新案例为整个西部地区的社会治理提供了指导性的意义。针对以上案例的思考和学习以及社会治理的碎片化现象,笔者认为:地方政府作为社会治理的主体要发挥好其统筹的作用,政府内部要层级划分清晰,分工明确,避免多重管理,同时要对社会治理要有一套科学的治理体系,以达到更好的执行。根据多元化参与社会治理的理论,社会组织也属于社会治理的中心,要对地方政府的行为进行监视,并与政府进行合作与交流,或许能够独立承当社会的某些治理机能,共同行使某些社会治理的职责。公民群众作为社会主体要积极主动地加入到社会治理中来,与政府进行互动沟通,政府也应该及时反馈信息,但是就目前而言,公民群众的热情度较低,甚至以自我为中心,不损害自身利益即可。所以地方政府还要加大对公民参与理念和能力的培养,构成社会治理人人参加的局面。

  地方政府社会治理要权责对称

  以甘肃省兴建水电站为例,甘肃省水利厅的一项主要职责就是领导全省水利建设,负责水资源的保护以及海域的管理,指导农村水利实施工作,包括初步审查、概算审查、开工审批等方面。从理论上来说,甘肃省兰州市的防汛、小水电站的建设审批权应该在在省水利厅上,可责任却由兰州市水利利局承担,出现了权责分家的现象,市水利因此也无法享受国家的某些补助。

  权责明确有利于省政府和地方政府的交流合作,形成一种互动合作式的关系。权责划分明确不仅对省政府与地方政府之间有重要意义,也对政府职能部门和街道之间相关社会治理有着促进作用。[31]针对以上的案例分析,笔者认为:甘肃作为欠发达地区的代表,政府内部存在着较多矛盾,[32]因而对于西部民族地区地方政府权责机制,首先要以国家的政策和法律、地方的法规和规章为依据;其次应该理顺地方政府与中央政府、地方职能部门与街道的权责关系,以确保政策的制定是从群众的根本利益出发;最后可以减少地方政府职能部门的工作任务,脱离只有地方政府才能行使治理权的观念,让渡给一些街道,做到权责合理分配,既可以防止地方政府职能部门因权力过大而出现权力滥用现象,又可以调动街道的积极性,愿意为社会治理服务。权责对称机制有效地减少了地方政府与街道之间分而不明、分而不合的现象,有利于西部民族地区地方政府社会治理的顺利开展。

  地方政府社会治理要建立在一定法制秩序的基础上

  2010年10月,不少地方的官员向人民论坛反映,目前地方的维持稳定的压力越来越严重,尽管在财力、人力、物力上的投入逐年增多。面对这个问题,人民网推出了网上问卷调查,对地方政府部门借“维稳”不作为或胡乱作为的程度和哪类维稳异化最为突出进行了统计,调查结果显示,有接近80%的受调查者以为,地方政府应用维稳名义不作为、胡乱作为的现象“特别严重”,约为71%的受调查者认为“只保自己官位,不管群众死活”这种维稳异化类型占比例较大。稳定是社会治理的根底。然而地方政府经常曲解维稳的真正含义,打比河南商城的蜱虫疫情,处于地下状态,说是“维稳必要”;一些不合法的暴力拆迁,也被认为是“维稳”;……尤其是对于民族文化较为复杂的西部地区,维稳异化导致了人民内部矛盾日益深化,进而形成群体性事件。

  针对以上问题,笔者认为:维稳异化的原因更多来源于地方政府,要从地方政府领导开始抓起,完善地方政府的法律法规,对地方政府领导的行为及时监督与审查;随着多元化主体加入社会治理模式的普遍推行,新的问题又出现了,这种方式是否会削弱政府的控制力,出现社会无序状态?所以,多元化社会治理,需要多元化主体的行为在法制范围内有序的进行。首先要有一定规则指导运行;其次要以权力允许的范围内有序的进行。对于社会治理中的群体性事件,地方政领导要及时疏导情绪、耐心解释、听取民情、顺应民心,经常进行走访,密切关心人民群众的需求,多处于调解地位,最大程度地维持社会稳定。另外可以在社会上多设立一些机构,例如“维稳办”、“社会管理办”“应急办”等,让其发挥一定的社会治理职责,能够及时把社会情况对地方政府反映,并及时采取一些有效措施解决。

  四、结语

  本论文主要对西部民族地区地方政府社会治理困境及途径进行了深入分析,由于知识水平有限、学术水平一般以及其他等因素的影响,文章具有一定的不足之处,希望可以在将来的工作和学习中进行进一步的研究和探讨,以不断地丰富西部民族地区地方政府社会治理的相关理论,进一步提高社会治理水平[36]。

  致谢

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