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最新公共管理论文 环境治理中有关政府公共管理方式的研究

2018-12-09 13:45:36来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要

  21世纪人类面临人口、资源、环境等重大问题,尤其以环境问题最为严重。中国目前生态环境的状况一直在恶化,其中一个重要原因就是中国的工业化浪潮推进。虽然中国政府在环境立法、环境制度和环境治理投资方面有所进展,实现了局部地区的换机改善,但是总体上来看,目前中国的环境治理能力却难以追赶上工业企业对环境的破坏速度,导致生态赤字不断扩大。

  在过去的“一五”、“二五”和“三线”建设时期,根据国家重点工业项目,在工业企业较为集中的城市特定区域形成的城区老工业区,是治理工业带来环境问题的关键。城区老工业区为我国建立独立完整的工业体系和老工业城市的形成发展作出了突出贡献,甚至仍是当地经济社会发展的重要支撑。但是在长期发展过程中,城区老工业区却面临着落后产能集中、基础设备老化、环境污染严重、安全隐患突出等较多问题。

  在这样的时代背景下,本文以J省X市的工业企业搬迁为例,探讨政府如何通过分类治理、资金投入和结合棚户区改造同步进行等方式,实现老工业区的改造和环境治理。并在理论研究和实地访谈的基础上,从政府公共管理方式的角度出发,分析在老工业区治理中的多元主体参与、政府组织机构、政府职能分工、制度构建以及各类治理政策在环境治理中的作用。本文共分成五个部分:绪论部分论述了选题的背景及其价值,通过文献综述分析本文国内外的研究现状,提出本文的研究问题、研究方法和研究理论,并说明文章的框架结构;第二章从研究理论的角度出发,界定相关概念,对本文的主要理论进行介绍,包括公共服务多元主体理论、环境治理理论与环境政策工具等;第三章主要是在对研究问题方面进行实证资料的阐述和分析,主要涉及工业化带来的经济建设与国家发展、中国目前环境污染情况以及工业化建设(包括城区老工业区在内)中暴露的各类环境问题;第四章为本文的重点,在前两章关于研究理论和实证分析的基础上,以J省X市老工业区治理为例,分析政府应如何去实现一个良好的环境治理,以保证环境治理的科学性、合理性及高效性,并进一步研究环境治理对社会的改善,实现环境治理的预期目标;第五章是结论部分。总结政府在环境治理方面取得的成效以及当前仍存在的不足,并对存在问题提出一定的建议。论述了生态环境治理需要在治理体系的合理构建与环境的法律保障下,通过对政府环境管理制度的改革,运用科学的环境政策和政策工具,在培养企业承担环境责任的前提下,实现环境的社会治理与公共治理。

  关键词: 环境污染 环境治理 城区老工业区治理 工业企业搬迁

  目录

  第一章 绪论

  第一节 研究背景

  一、研究背景

  21世纪人类面临人口、资源、环境等重大问题,尤其以环境问题最为严重。中国目前生态环境的状况一直在恶化,其中一个重要原因就是中国的工业化浪潮推进。虽然之前中国政府在进行着局部地区的改善,但是治理能力却难以追赶上工业企业对环境的破坏速度,导致生态赤字不断扩大。

  目前,在中国的工业企业中虽有一部分企业技术已达到世界先进水平,但总体而言,大部分的企业技术起点较低,这就导致了能源和原材料的过量消耗,产量成本高,经济效益差,环境污染重。比如火力发电,每年多耗5000万吨标准煤,相应多生产140万吨二氧化硫,1500万吨烟尘;钢铁生产每年多耗煤6000万吨,则相应多生产90多万吨二氧化硫和60多万吨烟尘。

  同时国际上对工业领域的节能减排呼声不断,应对气候变化的竞争也更为激烈。未来几年,应对气候变化的国际竞争将更加激烈。我国总体上仍然处于工业化快速发展时期,但目前二氧化碳排放却已跃居世界第一位,需要承受的节能减排压力明显增大。当前,我国工业发展能耗偏高,要适应当前世界经济和国际贸易发展的趋势,应对气候变化,提升我国工业领域竞争力,在当前的“十三五”中必须继续提高工业领域的节能减排水平。

  其中,在过去的“一五”、“二五”和“三线”建设时期,根据国家重点工业项目,在工业企业较为集中的城市特定区域形成的城区老工业区,是治理工业带来环境问题的关键。城区老工业区为我国建立独立完整的工业体系和老工业城市的形成发展作出了突出贡献,甚至仍是当地经济社会发展的重要支撑。但是在长期发展过程中,城区老工业区却面临着落后产能集中、基础设备老化、环境污染严重、安全隐患突出等较多问题。

  为了解决目前存在的老工业区搬迁改造发展定位不合理、搬迁企业承接地选择不科学、融资管道单一等问题,2014年3月11日国务院出台《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》(附件1)。同年的3月31日国家发展和改革委员会印发《国家发展改革委关于做好城区老工业区搬迁改造试点工作的通知》,决定将21个城区老工业区纳入全国城区老工业区搬迁改造试点。目的是“通过开展搬迁改造试点,积极探索创新城区老工业区搬迁改造的组织模式、资金筹措模式、公共服务设施建设与运营模式、土地治理与开发利用模式,及时总结推广行之有效的经验做法,为全面深入推进全国城区老工业区搬迁改造提供示范” 。

  二、研究价值

  实施重金属污染防治工程,推进重点地区污染场地和土壤修复治理是绿色城市建设的重点之一。城区老工业区改造面临产业结构深度调整和城市功能精细再造两大战略性任务,既需要在管理体制、规划政策上双创新,又需要在土地开发再利用、产业培育升级上双突破。所以,在城区老工业区改造的环境治理中,政府需要顺应城市社会结构变化新趋势,创新社会治理体制,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。目前,21个城区老工业区已全面进入改造调整阶段,主要有两个发展方向:一是老厂区老厂房老设施改造再利用;二是工业遗产保护再利用。在这个过程中,政府要加强城市社会治理法律法规、体制机制、人才队伍和信息化建设。激发社会组织活力,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。从而更好地完善城市的环境治理结构。

  三、政府的环境治理

  本文以J省X市的工业企业搬迁为例,研究公共管理的变化如何改善环境保护,即政府的环境治理产生的影响。作为全国首批试点的21个老工业的老工业城区,X市L区也是该省唯一一个被纳入试点的老工业区。X市是J省重要的资源城市和老工业城市,为J省和华东地区的经济发展都做出了贡献。随着城市现代化进程的加快,老工业区已不再适应当前X市的城市发展建设,为解决老工业区带来的诸多经济与环境问题,政府开始着手L区企业搬迁与老工业区改造升级的环境治理。通过L区老工业区在搬迁工作中政府组织模式、资产评估审计方式、城市基础设施建设等方面的研究,可以为全国范围内城区老工业区的搬迁工作提供帮助,从而合理解决老工业区带来的城市问题,实现生态环境的改善。

  为了更好地推进X市L区工业企业搬迁工作,政府在老工业区治理方面进行了一系列有关公共管理的尝试与创新,具体体现在:

  第一,推动多元主体参与。鼓励包括企业、新闻媒体、公民社会等在内的多元社会主体的自觉参与。比如充分利用广播、电视、报纸、网络等各类媒体对工业企业搬迁的宣传、跟踪报导;组织企业参加相关项目对接会,主要是与周边化工园区的对接会,实现周边化工园区与企业直接对接,给企业提供了解周边化工园区软硬件设施情况的平台,克服在老工业区治理中信息不对称等问题。

  第二,公共组织的结构方面采取矩阵结构模式。矩阵结构是以完成某项工作为核心,从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构,在此结构中垂直领导与水平领导并重,既保持了组织成员构成的稳定性,又有助于充分发挥组织成员的综合优势,组织绩效也相对较高。在L区工业企业搬迁过程中,政府成立专项工作小组即L区化工企业整治工作领导小组,L区主要领导任组长,分管领导具体负责,抽调专门人员,采取相应措施,从而实现老工业区环境治理中的预期目标。

  第三,注重政府部门和政策间的协调。治理过程中,根据政府部门特点进行合理分工,并通过专项工作小组协调方式履行各自职能。如市经信委负责企业技改搬迁项目的立项、备案,承接转移项目园区功能定位的规划编制等,而国土资源局、审计局、国税局等部门则负责搬迁企业资产评估审计工作。政策方面通过各类财政政策等经济型工具,推动化工企业的搬迁改造,提高老工业区治理水平。

  第二节 文献综述

  一、法律与环境治理

  各国政府在应对本国环境问题的过程中,法律是环境治理的首要环节和重要手段。齐珊娜认为环境治理与法律,特别是环境法律之间存在着紧密相连而又相互独立的特殊关系,使对任何一方的研究都很难刨除另一方单独进行。一方面,实践中的环境治理必须依法实施,法律为其提供了合法性保障与实施依据;另一方面法律条文又是环境治理政策、手段与规则的固化表现,是法律落实到实践中的产物。法律与环境治理相辅相成,缺一不可。

  马国权提出环境治理中要坚持预防的原则。1970年美国的《国家环境政策法》(The National Environmental Policy Act)要求“所有的联邦机构在采取对人类环境会产生重大影响的行动时,都必须提交环境影响报告”。它迫使政府部门在每一项重大决策前都需要考虑其对环境的影响,从而改进政府决策对环境的影响,降低有害气体排放、减少工业废水的不利影响等等。不仅提高了政府公共服务质量,还实现社会发展和环境保护的同步进行,这种注重环保,事前预防的理念已成为全美国和世界各地制定环境政策的基石。1972年德国通过了第一步环境保护法《废弃物处理法》,为德国循环经济的发展奠定了基础。之后更是在实践中进一步完善环境保护的相关法律内容,尤其是循环经济发展的法律与制度。因此王萍认为在环境保护的过程中,涉及多方主体的利益诉求、社会发展的阶段影响以及局部与整体的冲突问题,需要运用法律的手段化解各种矛盾。二战后,日本在城市化与重工业的带动下国民经济得到了快速发展,与此同时,也引发了一系列严重的环境污染。面对这种状况,日本先后制定了《工厂排污规制法》《烟尘排放规制法》等,在强大立法的基础上,日本政府强化了环保行政机构的设置,建立了完善的环境保护政府体制。

  杨立华和蒙常胜提到政府立法是实施污染治理的最重要武器,并为其提供了相关制度性的保障。比如,在空气污染治理方面,各国颁布的环境法律能够“涵盖污染物的鉴别、污染源的控制、污染权的管理等各个方面”,从而“降低了尾气和污染源的排放,推广了低污染技术,提高空气质量”

  中国共产党在十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署,认为转变政府职能必须做到于法有据,是贯彻落实四中全会精神的具体体现。涉及到政府在环境治理的职能也不例外。从1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》,1982年宪法中“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”的规定,以及之后的水污染防治、大气污染防治、海洋环保等各项法律,基本覆盖了环境保护的主要领域。同时参与签订多项国际环境条约。由此可以看出中国的环境法律框架基本形成,环境法律体系得以构建。但也存在着法律制度相对滞后、法制建设粗放发展、法律操作性不强执法不力等问题。

  王小钢在西方法律演化理论基础上,提出中国环境立法方面的问题。他认为中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔的习惯法和官僚法,使得“中国似乎避免不了环境法律体系的建立和环境危机的肆虐之间的二律背反”,即环境法律虽然在数量上比较乐观,但是环境危机并没有因此削弱,中国的污染问题和环境危机也愈发严重。论述了法律演化中的程序技术法律模式,强调程序技术专家自主性的重要性。杨解君认为很多环境问题的应对举措主要依靠政策而不是法律,缺乏整体综合治理的思路以及有效地法律实施机制。

  法律是实现环境保护的必经之路和有力保障,政府只有在合法和合良法的轨道上推进环境方面治理,才会在客观依据明确、外在约束强劲中,有效理顺政府在环境治理中的权限与管理职能,以及不同主体对应的角色,运用合理有效的治理工具和模式,真正实现环境保护的预期效果。

  二、环境治理政策与手段

  西方国家在环境治理的过程中,制定各项环境治理政策并配合相应的政策工具,以达到治理效果。由于各国政府的不同国情,其所采取的具体环境政策以及政策工具并不相同。美国在环境方面的优惠政策是对主动治理环境的企业采取经济补偿的方式(比如低息补贴、减税、贷款优惠)。德国的环境政策具有较强的可操作性,在1972年《废弃物处理法》的基础上采取了许多有力的治理手段,比如抵押金制度,即若一次性饮料包装的回收率低于72%,则须实施强制性的押金制度。同时德国在环境方面的投资从1975年的6580万美元增长到1985年的23640万美元。日本1973年便开始进行环境的投资,为各相关行业配备各种防止环境污染的设施和装置,同时根据企业设施的固定资产折旧情况进行减税,并分成三个阶段完成了污染治理的投资。

  黄少安和刘阳荷认为现代环境经济学的发展、各国环境治理政策深受科斯理论的影响,科斯通过明晰产权的方式,将环境污染的外部性问题内部化,在交易过程中实现政府的环境治理。西方学者马克J.罗伯茨(Marc J. ROBERTS,1976)和迈克尔·斯彭斯(Michael SPENCE,1976)指出“当监管者在不确定公司的减排成本时,污染控制方面可以将权限、补贴以及税收组合在一起。若公司的减排多于其许可量,公司能够获得补贴;如果不能公司则需要承担税费。监管部门通过这样的许可排放量降低污染排放”。霍海燕认为西方各国政府的环境治理政策基本以经济刺激手段为主,而在政策工具上,一方面对环境污染者运用各种强制性手段(如征税、罚款、收费等),刺激其可以积极主动地投入污染治理的过程中;另一方面运用财政手段对环境污染者提供必要的资金支持和技术援助,使其配备有效地防污设施、提高防污技术。

  从参与1972年联合国的人类环境会议开始,中国环境政策便拉开帷幕。在逐步发展的过程中,中国环境保护领域形成三项基本环境政策(“预防为主、防治结合、综合治理”、“谁污染谁治理”以及“强化环境管理”)和多项核心环境政策(“三同时”、“排污收费”、“环境影响评价”等),形成了相对完善的环境保护体系和政策机制。

  蔡守秋认为中国的环境政策体系包括五大主体,即环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策和国际环境政策。其中环境经济政策占据着环境政策的主要内容,比如征收排污费、生态环境补偿费、资源税,实施环境保护经济优惠政策和环境保护投资政策等。张坤和夏光认为中国的环境政策属于“环境与经济协调型”,偏重经济与环境的相对平衡,而不是“环境优先型”,政策工具方面既有预防性政策工具,也有各类补救性措施。

  沈满红在有关环境经济手段的论述中强调了改革开放以来特别是市场化改革以来,中国已经由传统的环境管理政策(即政府的直接行政干预和控制)转化为更多的经济手段,尤其是排污收费制度和排污权交易制度。

  但是我们也要看到中国的环境状态是局部得到改善,而总体却在恶化。造成环境状况不理想的原因在于,环境政策产生的成效会不断受到新的环境问题冲击,现有的环境政策对环境污染行为缺乏有力的制约与监督。孙宝乐和胡美灵认为当前中国环境政策存在着四大缺陷,一是没有协调好经济与环境的关系,二是政策处罚力度不够,三是环境治理投资不足,四是地方政府发展观念滞后。

  因此唐钧和谢一帆提出将环境政策进行实质性转型,即单一视角转变为战略管理、附属地位转变为主导地位、被动适应转变为主动出击,实现环境政策的渐进式改革。

  三、环境治理范式

  治理范式可以体现有关如何组织社会、如何解决问题以及由谁来完成的假设。从西方发达国家的环境治理范式来看,朱留财认为西方国家的环境治理范式则是一般性治理范式(Governance Paradigm),在环境领域的应用包括环境决策参与者的结构(机制和绩效等)。环境治理范式是指包括治理主体结构、治理机制、治理原则、治理目标和治理绩效等在内的分析框架。

  实践中,西方国家的环境治理一般都比较注重环境管理机构间的协调与合作,注重环境咨询机构的建设,这样就减少了政府环境管理的漏洞,增加了政府的环境管理能力、协调能力和控制能力。比如,美国采取集中统一的环境治理模式,由美国环保局(EPA)负责全国的环境管理工作。美国环境政策是经由利益集团的讨价还价形成的,环境政策的执行则通过相对正式的法律手段。英国采取分散与统一相结合的环境治理模式,在中央政府设立专门的环境管理协调机构,中央政府有关的部门也承担环境管理职责,负责本部门的环境管理。英国环境政策在不同利益纠结中更加协调,环境政策的执行则通过非正式手段。意大利、荷兰等国实行分散管理模式,环境管理职能分别由政府不同部门行使。

  德国在环境治理构建了多元的环境治理结构,将政府规制、公民参与和企业合作结合起来,对环境方面立法与权限具体设定的同时还充分发挥民间力量,保证公民、企业、非政府组织的独立性。

  杨立华从管理范式的角度,对环境治理进行分析。他认为传统的环境管理着重关注具体管理技术、政府规制行为以及产权划分等对环境问题的影响,而参与式管理突出地方知识的重要性和公众参与环保的力量,环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题。环境管理范式经历了从环境管理到参与式管理,再到治理的变迁过程(图1)。总体上讲,范式变迁的过程始终伴随着环境管理中社会主体的关注度和参与度的不断提高。中国的环境范式也历经了以上的变迁过程。20世纪60年代中国有关环境管理方面的范式逐步发展起来,从70年代政府对环境管理范式发展的推动,到80 年代末参与式管理范式逐渐主流。自90年代初以来,治理范式也在中国得到了发展,并逐渐发展成为环境管理研究的主流范式之一。同时还出现很多专门化的治理模型和新型治理模型(如协同治理、整体治理、跨界治理等)。

  比如朱红伟认为传统“命令-控制”环境治理范式缺乏灵活性,且过于单一难以应对复杂的环境问题,而提出应大力发展“环境自觉行动范式”这样一种新的环境治理范式。

  图1 环境管理范式变迁示意图

  (数据源:杨立华 张云,“环境管理的范式变迁:管理、参与式管理到治理”)

  通过以上对环境治理中的法律、环境政策以及环境治理范式的梳理,在借鉴西方环境治理特色的基础上,考虑到中国环境的复杂性,根据中国环境治理已有的成果及存在的问题,思考如何从当前的政府结构及政策的决策过程领域,提高政府的环境治理。从这个角度出发,当前环境治理存在的监管不足、缺乏信息透明度、环境治理能力不足、地区差异性等问题,表明政府必须进行机构和规则的整体变革,同时还要进一步加强公众的参与力度。

  第三节 研究方法和研究问题

  一、研究方法

  1、文献回顾

  通过查阅图书馆图书、国内国外数据库、网络信息搜索等方式了解环境治理已有的文献及数据,并对其进行归纳分析,作为本文的理论支撑。在此基础上,进而讨论环境治理中的多元主体、政府结构及政策与治理工具等问题。

  2、个案分析

  在X市L区的城区老工业区治理过程中,针对政府及其专项工作小组的环境治理方式,实例研究新公共管理下,影响环境治理的几个关键因素,从而进一步分析关键因素所发挥的作用。

  3、访谈法

  对政府相关部门的工作人员进行访谈,了解环境政策再实施过程中所依赖的市场激励是什么,目前的政府治理方式为环境改善产生了怎样的影响。同时也对相关企业进行访谈,了解在工业企业搬迁工作过程中,政府、企业、社会的互动与博弈,分析相互关系的合作发展。

  二、研究问题

  欧文.E.休斯在《公共管理导论》中提到“公共管理并不仅仅是通过将私营部门的管理技术移植到公共部门而形成的,而更是通过对下述问题的考虑而形成的,即一般管理应承担什么样的职能,公共部门管理具有什么样的特征,与公共部门相适应的新的管理制度的渊源是什么等等”。

  从公共管理的角度出发,主要研究以下问题:

  第一,环境治理中的多元主体。环境治理强调除政府和产权安排外的多元社会主体的作用,通过多元组织参与解决环境问题。20 世纪90 年代以来, 伴随着市场治理的市场失灵、政府治理的政府失灵, 日益增长的环境福祉的需求和环境权益的追求激发了公民社会的兴起, 并成为环境治理的第三力量;同时,环境知情权、环境参与权和环境决策权等环境权益追求获得了国际环境法的保障。所以现代环境治理结构

  也从市场经营者的一元治理, 到政府和市场的二元治理, 最终变为政府、市场和公民社会的三元治理。这样一种政府、市场和公民三位一体的环境治理系统,对其运转的秩序维护是现代环境治理的关键之所在。

  第二,环境治理是否有效的关键在于设计和选择有效的治理工具,因此治理工具是联系政策目标和政策执行之间的桥梁。治理理念的实现,政策目标的达成,必须透过一套具体的方式和方法以及一套政府和利益相关者相互作用的机制才能完成。所以,创新、设计以及组合选择一套有效的治理手段或工具, 改变政策目标群体的行为动机,从而使其行为能够符合政策的目标,则显得尤为重要。因此,治理工具的创新是新模式成功运行的关键和最基础性的工作。

  第三,政府结构变革。在传统的环境治理模式下,政府管理的内容泛化,并且由于存在信息失灵、委托代理人等问题。使得政府在城市环境治理中面临重重困境。因此,通过政府的结构变革,明确政府角色,清晰界定政府该做什么、不该做什么以及如何做等问题,才能提高政府在环境治理中的作用。

  第四节 研究理论

  最近20多年来,全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动:一是上世纪80年代初发端于英国,随后波及至美国以及许多发达国家的一场以提高效率、效益和节约以及注重管理结果导向的新公共管理(new public management)运动,对传统官僚制(或科层制)的“唯一和最佳方式”提出了挑战,藉此推动了公共管理的实质性变革,市场理念、市场机制和市场手段被广泛运用于公共管理过程; 二是受后现代思潮、民主化进程的影响以及因应第三部门崛起,于稍后在全球范围内广泛兴起的注重多元主体互动、参与和合作的治理(governance)运动,对传统官僚制的直线管理、命令一服从等方式提出了挑战,一个多方参与、协调合作的新型公共服务体系在全球和国家两个层面逐步搭建起来。

  新公共管理运动和治理运动,不仅强烈冲击了传统的以命令与控制方式为主要特色的科层式官僚管理体系,更新了传统的公共行政理念,而且加快推动了公共管理领域的根本性变革和治理范式的转型,催生了一种新的公共治理模式。

  一、多元合作理论

  政府、市场和第三部门的相继“失灵”呼唤多元主体合作。环境治理也可以理解为环境方面的公共服务供给,所以公共服务供给主体合作理论可以帮助我们理解有关环境治理方面的内容。目前,公共服务的主体主要包括政府、私人组织和第三部门。

  公共服务多元主体合作供给模式是指政府、私人组织和第三部门通过广泛参与、紧密合作以优质高效的公共服务来满足公共需求的公共服务供给方式。该模式有三个主要特征:

  一是服务主体的多元化。在公共服务供给过程中。供给主体不是简单的单项选择,而是多项选择。政府不再是唯一的公共服务主体,私人组织和第三部门在公共服务供给中发挥着日益重要的作用。

  二是服务目标的一体化。目标上的共识是多元主体达成有效合作的前提。虽然主体的多元化,意味着目标的多样化,但是在公共服务中,有一个目标是明确的,那就是公共利益最大化。公共服务多元主体合作供给模式要求各个参与主体必须在公共利益这一目标的指导下调适个体的目标,形成服务目标的一体化。

  三是服务过程的合作化。多元主体合作供给公共服务,整个供给过程都是在合作精神的指导下展开的。主体间的紧密合作是保障公共服务有效性的关键。同时,各主体通过合作也实现了“多赢”。公共服务多元主体合作供给模式根本上是通过对国家、市场、公民社会三维关系的组合,从而更为有效地实现公共利益。

  实践证明,政府、私人部门和第三部门在公共服务供给中扮演着不同的角色,发挥着不同的作用。因此,要实现公共服务的有效供给,提升公共服务供给的效率、效益和质量,就需要三者紧密合作,建立公共服务多元主体合作供给模式。

  二、环境治理政策和手段

  目前来看,环境治理政策已逐步由完全的命令性控制过渡到以信息公开为内部约束,以经济工具为外部约束的自愿性的手段选择, 为环境公民社会的产生并且直接参与到环境治理中去创造了良好的外部环境,也更加强调了“国家-市场-社会”这三者间的“互赖式”协作,但在特定的国家发展阶段,针对于特定的治理问题时,国家、市场、社会这三者参与治理的能力和机会并不相同,短期内无法达到完全的互相依赖。在治理现代化转型初期的过程中,由于治理制度与法律不完善,社会认知度不足,且市场因素不成熟,我们需要国家(从中央到地方政府)通过政策手段塑造一个为专项治理服务的技术市场。

  因为环境问题往往反映了政策、经济、科技等方面的多重矛盾,政府一方在环境治理领域缺少单独决策的能力和影响力,所以技术要素在环境治理中占据着重要地位。技术要素的获取基本有两种主要途径:一是靠雇佣大量的专业人士配合政客进行双头式管理;二是与市场中拥有该技术的企业进行合作。在工业企业搬迁过程中,第二种途径——基于市场的治理模式得到了充分的运用。搬迁企业的资产进行评估和审计工作,虽由政府的国土局和审计局负责,但在具体操作中,政府部门采取服务外包的方式,将评估和审计工作委托代理给市场上的评估事务所完成,企业在此过程中抽签选取评估自身资产的评估事务所,增强企业在此过程中的参与度。通过从而提高评估审计的专业性、科学性和公平性。

  三、治理与环境治理

  从当前的理论和实践的发展来看,治理强调了管理主体的多样性、政府与公民社会的合作以及自上而下管理与自下而上参与的结合。治理通过引入市场机制这一管理技术,实现政府对公民的服务。由于治理概念的不断扩大,政府治理日益超越自身的边界,越来越多地与社会的其他组织、团体联系在一起,环境保护、食品安全、经济发展等问题的治理都需要政府进行多部门的协调或者同社会其他组织的合作才能实现。所以,有关公共服务的跨界提供、政府的跨界治理也逐渐成为了一个比较普遍的现象。而环境治理是更广泛治理文献中的子集,它注重环境保护,是一个常见的组织主题,其讨论范围已经超过了简单概念上的“善治”。生态环境的治理是一个长期且系统的过程,在这个过程中生态环境改善成果在短期内可能无法完全呈现,日积月累的环境问题很难在短时间内完全解决。对于生态环境的改善,政府需要进行的环境治理是一个长期的过程,需要政府、市场和社会自上而下和自下而上反复地进行互动,才能最终实现环境治理的预期目标

  第五节 章节介绍

  本文的研究内容主要包括以下五个章节:

  第一章绪论,论述选题的背景及其价值,通过文献综述分析本文国内外的研究现状,提出本文的研究问题、研究方法和研究理论,并说明文章的框架结构。

  第二章从研究理论的角度出发,界定相关概念,对本文的相关理论进行介绍,主要包括公共服务多元主体理论、环境治理理论与环境政策工具等。

  第三章主要是在对研究问题方面进行实证资料的阐述和分析,包括工业化带来的经济建设与国家发展,工业发展中对环境造成的污染情况、包括城区老工业区在内的工业化建设中凸显的各类环境问题。

  第四章在前两章关于研究理论和实证分析的基础上,通过关于J省X市老工业区治理,分析政府应如何去实现一个良好的环境治理,以保证环境治理的科学性、合理性及高效性,并进一步研究环境治理对社会的改善,以及政府自身治理能力的提高。

  第五章是结论部分。总结政府在环境治理方面取得的成效以及当前仍存在的不足及其改善空间。公民社会的发展推动了治理主体的多元化,政府的环境治理要在此基础上不断发展及创新,从而更好地提高政府各个方面的治理能力,推动社会发展。

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