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环境法论文 论我国环境行政公益诉讼主体中的原告

2018-12-18 10:45:36来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要:进入21世纪以来,环境污染、生态破坏等问题成为世界各国的重点关注,为解决这一难题,环境公益诉讼制度应运而生。本文研究的便是环境行政公益诉讼主体中的原告。本文详细分析了现行环境行政公益诉讼制度中存在的原告主体资格立法不完善、立法中对核心概念解释不足、确认标准不明确以及原告主体资格范围限定较窄的四大问题,并在上述基础上,对出现的问题从健全法制、实现原告主体资格范围多元化以及全面展开检察机关作为原告的工作三个层面提出相关的具体建议,以促进我国环境行政公益诉讼制度的健全和完善。

  关键词:环境公益;行政公益诉讼;原告主体

  1.绪论

  1.1研究背景

  我国环保事业起步晚,发展缓慢,进入21世纪以来,环境问题成为人们最为关注的问题之一,近几年来,“环保”“节能”“低碳”等词汇被屡屡提及,再比如比如“绿色发展”“金山银山不如绿水青山”等。然而,我国的环境公益事业发展并不乐观,环境破坏、生态恶化事件频发,究其原因,是政府部门的监管不到位和一味的追求经济利益而忽略环境公益,所以为了解决这些问题,2005年我国首次提出“探索环境公益诉讼”的议题,经过十来年的发展,我国环境公益诉讼尤其是环境行政公益诉讼取得了较为显著的成绩。但是还有许多现实性的问题需要解决,比如环境行政公益诉讼制度在立法上的缺失和在实践中所遇到的各种困境等。环境行政公益诉讼是环境公益诉讼制度的重要组成部门,而环境行政公益诉讼原告主体资格的确认是这一制度发展的完善的前提,因此,在这一大背景下,详细、深入的研究环境行政公益诉讼中的原告主体资格具有现实性的意义。

  1.2研究意义

  自改革开放以来,我国经济不断发展,人民生活持续提高,但随着而来的便是环境污染和生态恶化,因此我国的环保事业被提上日程,而环境行政公益诉讼制度无疑是解决这一现实困境的有效途径之一。2015年我国重新修订了《环境保护法》,2017年我国新修订了《行政诉讼法》,但是在具体的环保事业实践中,情况并不乐观。比如在具体的实践中公民没有资格作为环境行政公益诉讼原告主体,NGO环保组织所能发挥的作用也极其有限,检察机关作为原告的主体地位不明等问题都急需解决。所以,笔者认为对于环境行政公益诉讼原告主体资格的研究是非常有意义的,这一课题的研究和分析从我国国情出发,不仅为我国环保事业的发展提供可行性的建议,同时也有利于推进我国相关法律的健全和完善。

  1.3国内外研究现状

  1.3.1国外研究现状

  英国的行政诉讼被称为司法审查,司法审查开展的前提条件是必须当事人提前申请才能进行,但是申请也是有一定条件的,并非每个人都有资格申请。在1977年以前,司法审查的申请条件是个人直接利益受到行政机关的损害时才能申请,随着社会的进步和法律体系的完善,在1978年及以后,英国最高法院建立了统一的司法审查程序,并规定司法审查的申请条件是“申请人具有足够的利益”。而英美法系中具有代表性的美国,其行政诉讼的原告资格确认的标准最初是“法定损害标准”,即若是想要申请司法审查,就必须当事人提供足够的证据来证明行政机关的行为违法或者侵害了自身的权益,否则不予受理。在《联邦行政程序法》颁布后,将之前的“法定损害标准”拓展为“法定损害和不利影响的双向标准”,后来,“法定损害和不利影响的双向标准”随着法律体系的完善最终转变为“事实不利影响”标准,即只要公民的权益受到了行政机关的侵犯和损害,就可以申请诉讼。

  1.3.2国内研究现状

  目前,我国学术界对于环境公益诉讼的研究表现在以下方面:(1)就研究成果而言。研究环境公益制度这一大课题的论著非常多,但是专门研究环境公益诉讼制度立法问题的课题非常少,且没有较为权威和针对性的学术专著,只有一些小篇幅的论文;(2)就研究类型而言。学术界研究环境民事公益诉讼的论著较多,研究环境行政公益诉讼的相比之下较少。(3)就研究内容而言。目前我国学术界对于环境公益诉讼的研究主要集中在原告资格的确认、诉前程序的简化以及举证责任等方面,其中关于原告资格确认的相关研究最多。多数学者赞同公民有资格作为环境行政公益诉讼的原告,但也有一部分学者持反对意见,认为公民维权意识和法律意识薄弱,且有可能造成滥诉的局面,浪费公共资源;其次,对于NGO环保组织作为原告的研究较少,且研究年代较远;再次,对于检察机关是否具备环境行政公益诉讼原告资格争议不断,持赞同观点的学者认为这是我国建立环境行政公益诉讼制度不可或缺的一部分,具有现实性意义。但另一部分学者认为检察机关不宜作为环境行政公益诉讼的原告,比如吕忠梅教授认为检察机关从本质上是监督机关,若是具备原告主体资格,就会出现“既是运动员又是裁判”的困境,不利于社会公民公正。综上,这些研究成果都从不同方面对于环境公益诉讼进行了研究,但是大多数论点都是较为单一的,要么简单肯定,要么单纯否定。缺乏从宏观方面进行研究和考量,并且对于研究方向较多的原告原告主体资格的研究也是单纯的偏向某一个方面。所以,本文试图从环境行政公益诉讼入手,较为详细、深入的分析我国司法和立法现状,并较为宏观的从立法现状和司法现状中找出我国现行法律多于环境行政公益诉讼原告资格确认方面的不足之处,并从立法层面、司法实践层面以及原告资格多元化层面进行研究。当然,本文的研究还只是初步探讨,为我国环境行政公益诉讼制度的完善和原告资格的确认提出一些可行性建议。

  2环境行政公益诉讼原告主体资格概述

  本文以环境行政公益诉讼为基础展开讨论,“在环境公益诉讼中确定原告的资格,是明确环境公益诉权的关键,”随着生活环境的不断恶化和破环生态行为的不断发生,我国的相关立法部门和司法部门也在尝试为“适格原告主体”寻找出路。

  2.1环境行政公益诉讼原告资格的内涵

  所谓原告资格,是指社会组织、公司法人以及公民个人等具有诉讼权利能力的主体提起的行政诉讼在法律范围内得到认可的条件,这里的“条件”指的是起诉条件,具有原告资格的人只有在符合起诉条件的情况下提出的行政诉讼,法院才会受理。同理,环境行政公益诉讼原告资格,指的是遭遇到破坏环境公益的情况时,哪些主体有资格申请法院对相关事件进行调查,哪些主体有资格对这一事件提起环境行政公益诉讼。“在传统诉讼中,利益受到侵害是诉权产生的前提,相比之下,环境公益诉讼并不要求原告是环境利益直接受到侵害的人,原告起诉的理由并非个人人身或财产利益等私益受损,而在于维护因公民、法人或行政机关损害环境或者行政不作为而被侵犯或受到威胁的环境公共利益。”所以,环境公益诉讼的原告主体具有广泛性和保护公共利益的特殊性的特征。它的广泛性就表现在提起诉讼对象的广泛,若是有任何人活着组织破坏了环境生态,就可以对这个人或组织提起诉讼,就像吕忠梅教授认为的那样“环境公益诉讼是以保护环境公共利益为目的,从而把主观上为了自己、客观上促进公共利益排除在范畴之外。”其次,环境公益诉讼原告主体保护利益的特殊性表现在它不仅仅是在“保护环境经济利益,也保护在健康、娱乐以及环保等很多方面的利益。”

  我国《行政诉讼法》中规定,只有当个人的法律权益受到行政行为的侵犯或者损害时,行政相对人以及利益关系人才有权力提起行政诉讼,即传统行政诉讼的原告资格确认实行的是“利害关系人”的标准。但是,环境行政公益诉讼对于原告主体资格的确认不应该跟传统的行政诉讼中原告资格的确认为同样的标准,因为环境公益与每个人看似无关却又息息相关,若是根据传统的“权益相关”才能提起诉讼的原告资格确认标准,那么任何人都没有权力提起环境公益行政诉讼,这与环境保护的准则相悖。诉讼在本质上来说具有被动性,存在原告才能发起诉讼,没有原告则不会产生诉讼,即原告是诉讼的发起者。所以在目前,环境公益行政诉讼的原告资格确认成为了这一制度的关键问题,确认了环境公益行政诉讼的原告资格,才能提起环境公益行政诉讼。其次,我国各地区政府尤其是基层政府在工作中,尤其是对环境公益类的问题进行处理时,依然有着行政观念不强、执法力度不够、执法监督机制不完善等问题。“从某种角度看来,环境行政诉讼领域对于公共环境利益的保护较之于个体环境利益保护更加重要,然而公共环境利益保护需要每个公民的参与,只有在全面的、大众化的监督之下,才能促进环境行政机关行政工作水平进一步提高。”所以,只有明确环境行政诉讼中社会各阶层的原告主体资格,发挥社会和司法的监督职能,才能保护国家和社会环境公益,督促政府在今后的工作中能够依法行政。

  2.2我国环境公益诉讼原告主体资格的现状

  本小节梳理了我国环境行政公益诉讼原告主体资格的立法现状和司法现状,旨在理清我国环境公益诉讼原告主体资格的现有状况,为下一节的环境公益诉讼原告主体资格的中存在的问题打下基础。

  2.2.1环境公益诉讼原告主体资格立法现状

  2.2.1.1《行政诉讼法》中的规定

  我国《行政诉讼法》中规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其含法权益,有权依照本法向人民法院提起诉设。”参见《中华人民共和国行政诉讼法》第2条.

  可以看出,该法条的立法目的是当公民或者集体的合法权利及切身利益受到行政损害和破坏时,才有资格提起行政诉讼,原告资格的确立依然“利害相关”的标准。行政诉讼中“利害相关”的标准实际上是对原告资格确认的标准,这条规定把“事实上利益相关”的人排除在原告资格外,这也表明在我国,大多数组织和公民都不具备环境行政公益诉讼的原告主体资格。

  2.2.1.2《环境保护法》中的规定

  2015年,我国新修正了《环境保护法》,其中第57条规定:“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报。”根据这条规定可以看出,我国公民个人和法人并没有提起环境行政公益诉讼的权力和资格,只有向相关部门检举的权力;第58条规定:“符合规定条件的社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,有向人民法院提起诉谈的权利”,但是其附加条件是:“是依法在设区的市级以上人民政府民政部口登记;二是专口从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录,且提起诉讼的社会组织不得经济利益。”

  由第58条和其附加条件可以看出,虽然新修订的《环境保护法》明确了“哪些组织可以提起环境公益诉讼,但确立的范围太过于保守。”

  2.2.1.3《水污染防治法》中的规定

  《水污染防治法》中规定“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”参见《水污染防治法》第88条.

  ,在这一法条中,虽然提出了相关部门和团体可以支持受到利益损害的当事人提起诉讼,但是依然遵循的是“利害相关”原则,且环境行政公益诉讼原告主体资格依然未在法条中明确化。

  2.2.2原告主体资格的司法现状

  从我国环境行政公益诉讼的司法实践来看,以提起环境公益诉讼的原告主体的类型为标准,可以分为以下四类:

  2.2.2.1公民个人作为原告

  近年来,公民个人作为原告提起的环境行政公益诉讼的案件屡见不鲜,但是依然未在立法和司法上得到承认,比较典型的就是“蔡长海诉龙兴光案”和“中国抗霾第一案”。

  2012年,贵州省清镇市检察院受理了我国第一起由公民个人作为原告主体提出的环境行政公益诉讼案件。本案原告为蔡长海,系贵阳市公众环境教育中心的志愿者;被告为龙兴光,系清镇市屋面防水胶场的主要负责人。2011年,龙兴光将被工商局查扣的30余吨有毒工业废液运至清镇市东门河,在将8吨废液排入东门河后,被前来巡逻的公安人员发现制止并进行了处罚。已经排入河中的废液给周围的居民以及环境带来了巨大的损失和破坏,蔡长海作为贵阳市公众环境教育中心的志愿者,对龙兴光提起了环境公益诉讼,清镇市法院认为作为志愿者的蔡长海有资格成为环境行政公益诉讼主体,并对这一案件做出了公平公正的审判。

  与上述案件对比,“中国抗霾第一案”却并没有这么幸运。2013年,河北石家庄的李贵欣因为无法忍受频发的雾霾天影响到自己的生活和工作,于是决定用法律武器维护自己的权益。2014年,李贵欣以个人名义起诉石家庄市环保局,虽然他的诉求目的很简单,就是要求环保局有所作为积极治理雾霾,但是立案过程并不顺利,李贵欣去河北省高院和石家庄中院提起行政诉讼请求,均被拒绝,拒绝理由为“不具备提起行政诉讼的原告资格”。2月20日,石家庄裕华区人民法院接受了他的诉讼材料,但直到2月27日,李贵欣仍然没有等来裕华区法院的任何回复(法律规定,法院在接到起诉状当日起七日内立案或者做出裁定不予受理),“抗霾第一案”自此夭折。

  上述两起案件同为公民个人作为原告提起环境行政公益诉讼,但是在不同的地区则有着不同的判罚和受理结果。蔡长海案打破了我国公民个人成为环境公益诉讼主体资格的壁垒,具有开创性的意义;而“中国抗霾第一案”却由于不具备原告资格申诉无门而中途夭折。所以,我国公民个人是否具备提起环境行政公益诉讼的原告主体资格,未能在法律上得到承认。

  2.2.2.2检察机关作为原告

  近年来,大众对环保事业越来越重视,检察机关作为原告提起的环境公益诉讼的案件也愈来愈多。但是检查机关是否具备环境行政公益诉讼原告主体资格这一问题一直在司法界和学术界存在争议,在立法上也没有明确的界定。所以,不同地区和省份对于检察机关的原告资格认定也不相一致,比较典型的比较典型的案例有“乐陵市人民检察院起诉范金河环境污染侵权案”和“淮南市诉石某案”。

  2003年,山东省乐陵市人民检察院作为原告起诉范金河,被告范金河在没有取得任何相关部门的准许以及毫无办厂资质的情况下,非法设立了石油制品加工厂并进行出售,这不仅侵害了国有资源,而且还对周围居民的生活工作造成了严重损害和威胁,使得周边自然环境遭到了严重污染。在调查取证后,乐陵市人民检察院作为原告对范金河提起了环境行政公益诉讼,乐陵市法院在核实后受理了这一案件并对被告进行了严厉判罚,这是我国第一起环境公益诉讼案件。

  此外,还有安徽省首例由检方提起的环境行政公益诉讼案件,该案原告为安徽省淮南市人民检察院,被告为石某和刘某。2014年,石某和刘某在浙江回收了将近50吨的二手电子元件,在没有取得任何经营手续和相关部门的认可下,石某和刘某在淮南市山里的一处棚子里,采用柴油焚烧的方式意图从这些废旧的电子元件中提取金属进行销售,结果造成周边许多居民吸入焚烧时产生的有毒的挥发性气体而中毒。淮南市人民检察院认为时、黄二人非法燃烧危险物品,对环境造成了严重的污染,遂提起环境行政公益诉讼。但是在该案的审理过程中法院认为检察院作为诉讼的原告资格存在争议,所以此案推后审理,后来检察院只能找到符合原告资格的相关组织代为提起环境行政诉讼。

  上述两起案件,山东省承认了检察院具备作为提起环境行政公益诉讼的原告资格,而安徽省的法院对检察院是否具备原告资格存在质疑。之所以两省的法院对于检察院的原告资格认定结果不相同,是因为目前在我国,检察机关能否作为环境行政公益诉讼的原告主体在司法上并没有统一定论,也没有立法上的支撑。

  2.2.2.3 NGO环保组织作为原告

  近年来,我国民间的NGO环保组织提起的环境行政公益诉讼案件也比较多,但是在司法实践中遭遇了诸多障碍。较为典型的案件就是自然之友等NGO环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的诉讼 2011年,陆良化工有限公司与贵州的兴义三力燃料有限公司未经过政府部门的准许签订了铬渣运输协议,两名负责运输的司机在运输过程中发现陆良化工给的运输费用不够,为了省钱他们把5000多吨的铬渣直接倒在了云南曲靖张家营村的山上,在一场大雨后铬渣被雨水冲入河中,造成许多村民中毒死亡,并且影响到了珠江流域的滇、黔、桂、粤、湘、赣等六省的水域,沿江地区的生态环境也遭到了极大破坏,于是NGO环保组织自然之友作为原告,肇事企业作为被告,向法院提起诉讼。

  曲靖铬渣污染事件是我国第一件由NGO环保组织提起的环境公益案件,具有重大的历史意义,该案件在国内引起了巨大反响。但并不是所有的NGO环保组织都能被法院认可作为原告主体的资格,比如2017年“广东省茂名市中级人民法院判决环保组织“重庆两江”等无权提起海洋环境公益诉讼”事件。所以,符合条件的NGO环保组织的原告主体资格虽然在立法上得到了承认,但是在司法实践中仍然处于较为尴尬的境地。

  3我国环境行政公益诉讼原告主体资格存在的问题

  根据上述环境行政公益诉讼原告主体资格的立法现状司法实践现状中可以总结出,目前我国环境行政公益诉讼原告主体资格存在以下几方面的问题:

  3.1环境行政公益诉讼制度缺乏法律支撑

  从我国的立法现状和司法实践现状可以看出,目前我国还没有一部将环境行政公益诉讼制度写进法条的法律,这是环境行政公益诉讼原告主体资格确认最大的障碍。首先,在《行政诉讼法》中,并没有将环境行政公益诉讼明确写进法条。所以目前环境行政公益诉讼依然遵循的是“利害关系”原则,但是利害关系标准的资格认定又与环境行政公益诉讼中的原告资格的广泛性和多元性相矛盾;其次,在《环境保护法》第57条中,虽然规定了相关部门和检察机关可以提起环境行政诉讼,但是其中的表述非常模糊,需要通过附加的解释性法条才能看明白。

  环境行政公益诉讼制度的建立和完善,离不开表述明确、界定清晰的法律条文,只有这样,环境行政公益诉讼的原告主体资格才能被更好的确认。

  3.2立法中对核心概念和问题的解释不足

  3.2.1对“公共利益”这一概念的界定不清晰

  首先,我国环境行政诉讼案件中,最常见的一个词就是“公共利益”,但是在现行法律条文中对公共利益没有任何明确的解释和说明,何为公共利益?公共利益的具体范围是什么?怎样的行为才能被认为是“破坏了公共利益”?其次,在《水污染防治法》中,规定相关部门和团体可以支持受到利益损害的当事人提起诉讼,但是这里的相关部门是哪些部门?相关团体又包括哪些团体?并没有一个详尽的表述,且依然遵循“当事人利害相关”原则。

  3.2.2对NGO环保组织的原告主体资格表述不明确

  《环境保护法》第58条中,规定“符合规定条件的社会组织有向人民法院提起环境行政公益诉讼的权力”,其附加条件中的社会组织需要五年以上的运营资格,也就意味着新设立的环保组织没有资格提起诉讼,为什么需要有五年以上的运营资格才具备成为原告主体的资格,这“五年”是从哪一年开始算?以及这些社会组织的“无违法记录”的证明应该去哪里进行办理?这些相关的核心概念都没有一个明确的说明和界定。

  3.3原告主体资格的认定标准与其公益性的目标不符

  目前,我国行政诉讼的原告资格确认标准是“利害关系”,由于对环境性行政诉讼的原告主体没有一个明确的标准,所以现在除了检查机关和相关部门外,他人提起诉讼时依然需要“利害相关”才有资格作为原告。但是,如果一味的追求利害相关,那么这就又与环境行政公益诉讼原告主体的广泛性的特点相悖,导致的后果就是许多致力于环境公益保护的个人和组织是没有资格提起诉讼的,只有检察机关和环保部门职责所在才能提起环境行政公益诉讼,这就变相的把我国的环境保护推入一个死胡同。保护环境人人有责,环境与我们每个人的利益都息息相关,所以人人都应该具备作为环境行政诉讼原告的资格,这样才能达到环境行政公益诉讼的目的——为了加强对国家和社会公共利益的保护,促进行政机关依法行政、严格执法。

  3.4原告主体资格范围限定较窄

  意大利著名法学家彼德罗说“人们称那些为维护公益而设置的罚金为民众诉讼,任何市民均可以提起”但是在我国,唯一在法律中明确规定的具有环境行政公益诉讼资格的原告主体便是检察院,这样的规定对我国环境公益诉讼制度的发展和完善弊大于利。

  3.4.1检察机关主体地位不明

  自从《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以来,我国各级检察机关都面临工作压力大、工作任务重的情况。据最高人民检察院年度工作报告统计,2017年6月试点工作结束的时候,“各试点地区检察机关共办理诉前程序案件7903件,其中行政公益诉前程序案件7676件。”近三年以来,检察机关承受巨大工作压力,为试点工作交了一份令人满意的答卷。但是,《试点方案》不是正式的法律条文,检察机关虽然在事实上具备了提起诉讼的原告资格,但是在《行政诉讼法》和《环境保护法》以及其他相关的单行法中,对检察机关的公益诉讼原告主体资格仍然未被明确化。

  3.4.2 NGO环保组织发挥作用的范围有限

  随着社会的进步和经济的发展,公民个人越来越关注我们日常生活环境的健康,民间NGO环保组织应运而生,并且在近些年我国环保事业的发展中起到了至关重要的作用。但是,除了在《行政诉讼法》中提到需具有五年运营资格以上的NGO环保组织外,其他环保组织被没有作为环境行政公益诉讼原告主体的资格,NGO环保组织履行了其社会责任,但是在法律中却未能承认它的社会地位,这不利于我国环保事业的发展,也不利于NGO环保组织的成长和壮大。

  3.4.3公民个人未被纳入环境行政公益诉讼原告主体的范围内

  公民是环境污染和生态破坏最直接的受害者,在相关政府部门监督不到位的情况下,作为没有利害关系的公民是没有资格提起环境行政公益诉讼的,长此以往会降低公民参与公共利益保护的积极性和主动性,同时也使得政府部门对生态环境的监督和保护工作愈来愈复杂,工作压力愈来愈大。进入20世纪后,我国人民群众自主维权意识觉醒,在周边生存环境遭到破坏的时候,有不少人曾尝试提起环境行政公益诉讼,但是大部分都被法院以其不具备原告资格而拒绝受理。比如“中国抗霾第一案”的李贵欣,他的诉讼之路在历时三个月后夭折;比如2005年北京大学的三位教授以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起环境公益诉讼,却被法院以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定”等为由拒绝。从这一事件中我们可以看到我国公民个人提起环境行政公益诉讼的障碍重重,反观英美法系国家,公民个人被赋予的原告资格非常广泛,比如法国的越权之诉,日本的民众诉讼等。

  4完善我国环境公益诉讼原告主体资格的建议

  综上所述,目前我国环境行政公益诉讼制度的主要问题是立法方面的空缺,以及对环境行政公益诉讼多元化的原告主体资格认定标准不明确的问题。针对以上两方面的问题,笔者从立法层面、原告主体资格确认层面以及司法实践层面提出相应对策。

  4.1健全立法

  目前,我国环境行政公益诉讼尚处于起步阶段,在立法方面还不健全。所以笔者建议将环境行政公益诉讼制度明确纳入《行政诉讼法》,将检察机关提起环境行政公益诉讼制度纳入法律,同时环境行政公益诉讼不再遵循传统的“利害关系”原则,并在立法中界清公共利益等重要概念,才能在立法上健全环境行政公益诉讼制度,使得公民和政府有法可依、有法必依。

  4.1.1环境行政公益诉讼制度明确纳入《行政诉讼法》

  目前,我国台湾地区在公益诉讼方面的法律较为完善,比如台湾地区的《行政诉讼法》、《环境基本法》等,都对公民个人和NGO环保组织提起环境公益诉讼的资格有了较为完整、具体的规定。比如在《环境基本法》中,建立环境影响评估制度,建立环境纠纷处理制度,以及明确规定当政府不作为时,公民个人或者NGO公益组织有权向法院提起行政诉讼,且该案审理时的所有费用都由被告承担;其最新修订的《行政诉讼法》中,第9条“人民为维权公益,就无关自己权利及法律上利益之事情,对于行政关系之违法行为,得以提起行政诉讼,但以法律有特别规定者为限。”

  这条规定是对公民个人作为公益诉讼原告资格的法律依据;第35条“以公益为目的之社团法人,预期章程所定目的范围内,由多数有共同利益之社员,就一定之法律关系,授予诉讼实施权者,得为公共利益提起诉讼。(前项规定予以公益为目的之非法人之团体备用)”这一条规定了NGO公益组织作为行政诉讼主体的资格条件。

  “环境行政公益诉讼从表面上看可能使行政机关陷入被诉风险,从实质上看却避免了弱化行政机关的作用,既充分尊重行政权的专业性又能够发挥司法权的监督作用。”笔者认为,台湾地区的立法经验值得我们借鉴。首先,可以将行政公益诉讼制度明确纳入《行政诉讼法》中,并且规定行政公益诉讼的具体类型和程序,再在相关单行实体法——比如《环境保护法》、《水污染防治法》中具体规定环境行政公益诉讼的原告主体资格、起诉程序、举证责任等。

  4.1.2环境行政公益诉讼不再遵循“利害关系”原则

  “由于环境公益诉讼自身特有的特殊性,不能简单机械地套用现行诉讼立法的规定,”在环境行政公益诉讼制度中,不再遵循传统行政诉讼中的“利害关系”标准来确认原告主体资格,因为每个公民的的日常生活都与环境公益息息相关,因此笔者认为应该结合环境公益诉讼广泛性的特征,对环境公益诉讼中原告资格的确认标准从“利害关系”转为“在符合相关单行法规定的范围内,人人都有作为原告的资格”。

  4.1.3在立法中界清“公共利益”等核心概念

  首先,在法规中明确“公共利益”的概念和范围,让人能够一目了然的明白什么是公共利益,哪些行为属于危害公共利益的行为,以防有人因概念界定不清违法而不自知;其次,在《环境保护法》以及一系列与环境相关的单行法中,明确“相关部门”是哪些部门,使得这些单位能够从根本上意识到自己所承担的社会责任,再者,当公民发现破坏环境公益的行为时,也能够明白应该向哪些部门检举,使监督检举行为有方可寻;再次,明确“相关团体”为什么需要“五年以上”的运营资格才有资格提起公益诉讼,让新生的NGO环保组织能从根源上认清自身有哪些不足,从而完善自身取得原告资格。

  4.1.4检察机关提起环境行政公益诉讼制度纳入法律

  目前,我国检察机关提起环境性行政公益诉讼试点工作已经结束,实践表明检察机关作为公益诉讼的原告主体是可行的。虽然有人民代表大会授权,在试点工作的推行过程中,依然面临着许多障碍,“比如法律依据缺失导致的地位不明、角色定位冲突、诉讼成本过高等困境。”“察机关作为法律监督机关其性质决定了作为代表公众利益和社会利益的诉讼主体是最适合的公权力机关,”笔者认为,将检察机关的公益诉讼原告主体资格入法,明确其原告主体资格地位,使检察机关在工作中有规可依,充分发挥检查机关在环境行政公益诉讼中的独特优势。

  4.2实现原告主体资格范围多元化

  环境公益诉讼的原告主体具有广泛性和保护公共利益特殊性的特征,所以实现原告主体资格范围的多元化是当务之急,适当放宽NGO环保组织原告主体资格,并赋予公民原告主体资格都可以解决当下生态环境保护问题频发的现实困境。

  4.2.1 NGO环保组织原告主体资格适当放宽

  进入新世纪后,我国NGO环保组织发展迅猛,开始着手于保护公共利益维护社会环境公益的工作。“从我国环境问题的严重性、现行制度对环境权保护之不足、公众参与及预防原则的客观要求等多维度考察,建立环境公益诉讼制度已经成为保护公民环境权和环境公共利益的现实要求。”我国《环境保护法》第58条对环保组织提起公益诉讼的资格做出了规定和限制:从事环保活动五年以上且无违法记录,需要在所在地市一级的民政部门登记后才有提起公益诉讼的资格。目前国内最具影响力的NGO环保组织是1978年成立的中华环保联合会,该组织发布的数据,自从2005年以来每年提起的环境公益诉讼多达24起。据民政部每年的社会服务发展统计报表数据显示,2008年我国NGO环保组织3549家,2012年生态环境类NGO组织6819家,到2016年底,NGO环保组织已经多达9323家,NGO环保组织的大幅增加为我国的环保事业做出了巨大贡献。但是,据专家统计,截止2017年,国内有资格提起环境公益诉讼的环保组织“数量只有700多家,虽然符合条件的环保组织有700家左右,真正提起公益诉讼的却不足十分之一,”究其原因,“除环保组织诉讼能力及积极性不高以外,法律规定过于严格亦是重要方面。尤其是关于专门从事环境保护公益活动连续五年以上的规定,使得一些有能力、有积极性但成立时间较短的环保组织暂时不具备原告资格。”

  笔者认为,应该放宽NGO环保组织提起环境行政公益诉讼的原告主体资格,原因有二:首先,NGO环保组织的性质的民间自发,工作、活动的范围也在人们的生活区域中,相对于政府来说所以更加了解基层的环境状况,发生破坏环境公益的情况时能够第一时间了解状况并向政府部门传递信息,比如自然之友的工作常态就是定期派志愿者走访各地了解环境问题;其次,NGO环保组织相对于公民个人来说,力量更大,大多数NGO环保组织都有专门的志愿者律师团队和志愿者专家团队,还有专门的基金支持和专业的技术能力,比如中华环保联合会的爱心律师和爱心专家以及爱心捐款等,在发生环境公益危害的时候比个人具备更有力量的发言权。所以,NGO环保组织应该是我国环保事业的主力担当,适当放宽对这些组织的注册条件,比如将《环境保护法》中“从事环保活动五年以上”改为三年,使其具备环境行政公益诉讼的原告主体资格,不仅能够帮助检察机关缓解工作压力,还能吸引更多的爱心人士加入到环境公益保护事业中来。所以,“赋予社会团体提起行政公益诉讼的主体资格可以使其充分发挥自身的优势,更加及时保护公共利益。同时也有利于各社会团体自身的组织发展,提高社会团体在国家、社会生活中的地位。”

  4.2.2公民个人应当具备原告主体资格

  目前,我国学术界有这样的看法,认为我国公民维权意识薄弱主动性差,且大多数人的法律意识和维权精神都没有被唤醒,因此公民不应该具备提起环境行政公益诉讼的原告范围内,若是公民拥有了原告主体资格,很有可能会造成滥诉的现象。笔者认为这些担忧都是不合理的,因为许多英美法系的国家都把公民个人纳入了行政公益诉讼的原告主体,但是并未出现这些学者所担忧的“滥诉”现象。因此,我国也应该适当借鉴参考,使公民个人拥有原告主体资格,体现新时代我国社会的公平公正。

  笔者认为公民个人具备环境行政公益诉讼的原告主体资格的原因有两点:首先,“公民是社会生活最主要的参与者,对环境污染或生态破坏有着最直接的感知力,”“公民个人对于损害国家利益和社会公共利益的违法行政行为的监督作用不可低估,”若是赋予公民行政公益诉讼的原告资格,只要公民在生活工作中发现了破坏环境、影响社会公共利益的行政行为,就能够作为原告主体提起诉讼,及时的把破坏环境的行为扼杀在摇篮里。其次,环境行政公益诉讼的最大特点就是“公益”,即关乎整个社会的公共利益,公民作为社会的主要组成部分,也有权享受公共利益带来的便利,而权力和义务是对等的,在享受的同时也应该为公共利益履行自己的义务,这个义务不仅仅只是保护环境和公共利益,还有监督、检举以及对非常恶劣的破坏行为提起环境行政公益诉讼等。

  4.3全面推进以检察机关作为原告的工作

  “由检察机关提起环境行政公益诉讼是我国构建环境行政公益诉讼制度的现实选择,也是一项正在进行中的制度试验。一项制度试验本身具有合法性和正当性并不能保证具体的制度构建能够符合‘改革发展的需要,’乃至成为有效的政治控制机制。”在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》颁布后,检察机关作为原告主体所做的工作社会各阶层有目共睹,试点工作在一定意义上来说是很成功的。但是,试点工作只在13个省市开展,在2017年6月已经结束,到目前检察机作为环境公益原告主体的制度还未被明确纳入法律。“法律具有相对稳定性,立法或修法都不可能一蹴而就。”将这一制度纳入法律需要人大的授权,所以无疑是一个比较漫长的工作。

  笔者认为,除实行过试点工作的13个省市外,其他省份和地区全面开展、深入推进检察机关作为环境公益原告主体的试点工作也应该被提上日程,并在此项工作的继续推进过程中,总结之前试点工作中的经验,强化各个地方检察院的思想认识,培训检察机关工作人员的办案技能,和各个地方的党委组织、其他行政机关做好沟通,争取当地NGO环保组织的配合,努力形成政府支持、社会协助的格局,齐心协力支持检察机关开展环保事业的工作结构。

  5结语

  环境行政公益诉讼作为维护公共利益最为有效的途径之一,其发展道路注定要遭受诸多障碍和瓶颈。目前,在我国的环境行政公益诉讼中,检察机关在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》后具备原告资格,以及一些符合条件的少量NGO环保组织才能提起环境公益行政诉讼。但是,仅仅依靠政府或者司法机关以及少量的NGO环保组织的力量是不现实的,赋予更多NGO环保组织以及公民个人作为原告主体的资格,配合检察机关的工作, 才能顺利的解决我国当下的环境公益问题。只要我们进行不断的探索和尝试,合理规划和构建我国的环境行政公益诉讼制度,就会实现“让祖国大地不断绿起来美起来”的倡议。

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