周一至周五 | 9:00—22:00

期刊论文网 > 文化历史论文 > 档案学论文 > 档案政策类论文 对档案公共服务政策评析--以《档案公共服务政策研究》为例

档案政策类论文 对档案公共服务政策评析--以《档案公共服务政策研究》为例

2018-12-17 15:00:45来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要:基于档案服务实践问题和档案服务政策现状,在倡导“以人为本”的形势中,档案利用服务工作的现实状况与理想状态始终存在一定落差。面对此困境,对档案公共服务政策的研究应运而生。本文以《档案公共服务政策研究》一书为例,对档案公共服务政策中公共服务一词所指进行论述,对公共服务政策的构建体系进行评析。

  关键词:档案政策;公共服务;公共性

  档案政策的演进与档案利用服务现状相生相息,二者互为条件、互为基础共同支撑我国档案利用服务工作。在《档案公共服务政策研究》一书中(以下简称本书),作者李扬新在对国内档案政策研究主题、国内外档案利用服务政策研究、政策中档案利用服务研究等基础上,结合结合公共管理学和经济学角度,基于实践调研和实证分析,对我国档案公共服务政策进行论述。

  公共服务政策相关概念辨析

  档案公共服务政策与档案利用服务政策仅“公共”与“利用”一词之差,对于何为公共服务政策,本书作者表述为在我国集中式档案管理体制下,绝大多数具有公共财产性质和公共利用价值的档案信息贮存于国家档案馆和专业档案馆中,由国家档案馆和专业档案馆组成的公共档案馆一直是我国档案利用服务的主要阵地,也是目前实际履行着“公共服务”职能的档案信息管理机构。即在我国提供档案利用服务的机构为“公共档案馆”、所提供的档案利用服务为“公共服务”、所依据的政策为“档案公共服务政策”。

  关于“档案公共服务政策”一词所指,本书并不是由档案政策到档案利用服务政策再到档案公共服务政策逐层推理演进而命名的,而是因为本书认为我国档案馆为公共档案馆,其提供的服务即为公共服务,遵循的政策即为公共政策。依据本书的逻辑思维,要想明白档案公共服务政策所指,须明白何为公共档案馆以及我国档案馆是否应被称为公共档案馆。

  “公共档案馆”一词所指

  在《中华人民共和国档案法》、《中国人民共和国档案法实施办法》中将我国档案馆主要分为国家档案馆、专业档案馆和企事业档案馆,在这之中并没有公共档案馆这一称谓。在档案学专业教材《档案学概论》中,“公共档案馆”一词并不是出现在书中的段落文字中,而是作为档案机构这一章中的一个节标题。在该节标题下将档案馆类型分为国家档案馆和专业档案馆两类,其中国家档案馆包括历史档案馆和综合档案馆,专业档案馆是指国家为在某一特殊专业领域或技术活动中形成的档案而设置的档案馆。由此可见,“公共档案馆”一词并不是经过推敲而用于档案领域中,直接将该词拿来作为某一概念而用缺乏学术严谨性,由改词直接引出公共服务和公共服务政策显然并不得当。

  基于本书的表述,我国档案利用服务的主要阵地为公共档案馆,即在公共档案馆之中国家档案馆和专业档案馆都应履行着公共服务的职能。这一观点太片面也太绝对,以专业档案馆为例,专业档案馆来说其保管的档案多为某一专业领域或在某些技术活动中形成的,如外交部档案馆、测绘档案馆、气象档案馆等等。在这之中,如外交部档案馆,其所保管的档案有些很能是涉密档案,即使保管期限到了也会处于多方原因不便向社会开放,让诸如此类的机构去履行所谓的“公共服务”未免有些不妥。在我国主要提供档案利用服务的机构以各级综合档案馆为主,而各级综合档案挂能否依据书中的观点被称之为公共档案馆尚需考究。

  1.2公共档案馆与档案馆公共性

  本书认为公共档案馆为公众提供的档案利用服务属于公共服务,但对于综合档案馆而言为公众提供的档案利用服务也是属于公共性服务,档案馆的公共性是近代以来国家政权性质变化赋予档案馆的重要属性。辨别公共档案馆与档案馆公共性,需要正确认识“公共”和“公共性”二者的含义。

  无论是“公共”还是“公共性”皆是由西方传入我国的词汇,公共(the public)一词是与私人一词相对而言的概念,没有私人便没有公共,反之亦然。而公共性(publicity)是公共的形式特征。在现代社会中,提起公共一词总是会和公共建筑、公共场所、公共设施等词语联系在一起,这些用词大多数是指在私人生活之外的、不受国家直接干预并且拥有自身运行逻辑的事物。而我国档案馆局馆合一的身份表明它是受国家直接管控的,并且公共档案馆一词只有在与私人档案馆或与之类似概念相对存在时,它才具有意义,没有私人档案馆便无所谓公共档案馆。

  书中所提的公共档案馆以及公共服务实际上是档案馆公共性的具体体现。随着社会进步与公民权利意识的提高,在档案事业与社会公众的联系加强的同时,档案馆的公共性也随之增强,档案馆在提供档案利用服务中的公共性也会越来越强。综合档案馆在未来提供档案服务过程中,其公共性服务的占比会愈来愈高,愈来愈符合社会公众期待,但不能将其称之为公共档案馆,综合档案馆服务的完善不代表这一机构在属性上有所变动。

  综上所述,档案馆公共性不能等同于公共档案馆,同理档案利用服务政策中的公共性也不能等同于档案公共服务政策。档案公共服务政策实际上是注重与公众联系的,同一般档案政策相比公共性比较突出的档案利用服务政策。

  对本书中部分观点的存疑

  在笔者与本书就核心概念存在争议的前提下通读完此书,本书作者是基于目前档案馆利用服务现状与构想中的“公共档案馆”所承载的公共服务美好理想的落差来论述未来档案利用服务政策制定方向。抛开概念争议不谈,笔者对作者在论述中所持的部分观点同样存在疑问。

  2.1 对档案利用服务政策内容体系的质疑

  本书对我国档案利用服务政策内容体系大致梳理为基本政策、水平政策和垂直政策三类。基本政策是指相对于具体政策的主导性政策,它确定具体政策所采取的态度、所应依据的假设以及所应遵守的原则。书中认为《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》是我国开展档案利用服务工作的基本政策。水平政策是指适用于整个档案利用服务领域,或者适用于多种类型的档案机构和多类别的档案信息领域的政策。垂直政策是指适用于某一特定类型的档案机构或特定类别的档案信息领域的政策。

  在这个分类体系中,将《档案法》归为一项档案利用服务工作中的基本政策,似乎不太妥当。《档案法》是我国档案领域中的根本大法,而法律和政策存在一定差别。法律具有普遍约束力,向全社会公开,具有严格的逻辑结构,权利、义务明确。与法律相比政策不与国家强制相关,更多体现的是纲领性、原则性和方向性的决定、通知等,其制定可以根据形势作出较为迅速的反应和调整。档案利用服务政策体系是在法律保障下,以各项政策为依据去执行各项工作。法律是法律、政策是政策,不能档案法视为一项政策。

  2.2 对档案公共服务政策中档案信息公共物品属性的质疑

  在本书作者构建的档案公共服务体系中,认为档案信息据有不排他性、非竞争性或弱竞争性,符合公共物品的特征,因此档案信息具有公共物品属性。本书指出“信息具有共享共用、无损耗和重复利用的特点,(纸质环境下不能同时使用的是档案载体,而不是档案信息)因此重复利用同一档案信息不会产生信息数量和质量的损耗,并且当某一利用者利用信息时并不影响到其他利用者利用同一信息。”

  这个观点有几点不妥之处,首先档案是具有排他性的并且这一属性是档案的天然属性。档案其内容是确定的,版本是唯一的,当一份档案进入到某一档案馆时,在这个档案开放利用之前首先在地缘上就具有排他性。其次作者将档案的信息内容与载体割裂开来,认为档案所包含的信息内容是不具有排他性的。这一观点分离了档案的本质,简单而言档案的本质是清晰、确定的原始记录性信息。档案本身就是一种信息,将档案所记录的信息内容与载体分裂开,抛开载体只看信息内容认为其具有非竞争性未免进入形而上学的思维中。档案信息根据存储介质不同,排他性的强弱程度也不同,无论是传统载体档案如甲骨、金石、缣帛、纸质等,还是新型载体档案如缩微、光盘、磁盘、磁带等都属于排他性强的档案。当一位利用者去利用时,因为档案孤本属性,其他利用者是无法利用的。对于经过数字化处理的公布于互联网中的档案,如文本、图片、音频、视频之类的档案信息资源,排他性同样存在,但比上文提到的两类档案相对而言排他性要弱很多。譬如对未接入网络或访问受限的利用者而言,公布于网络环境中的这部分档案信息是具有排他性的。

  对于“重复利用同一档案信息不会产生信息数量和质量的损耗”这一观点需要分开来看。在网络环境中利用者通过互联网络获取档案信息,排除因访问量过多造成网络拥堵情况外,确实对其他利用者获取信息资源没有影响,信息也不会因利用者浏览而产生损耗。但是不能因此认为“利用档案信息不会产生消耗”,这个观点违反了能量守恒定律,损耗的确是存在的,只不过存在于别的地方。在网络环境中,信息是存储在服务器上的,当存储设备出现问题时,其存储的信息会受到损害,信息的数量和质量也都无从谈起。服务器的设备检查与维护利用者在利用过程中是察觉不到的,但这不能代表损耗是不存在的。

  综上,档案是具有排他性的信息资源,与公共物品属性相悖,不能将其认定为公共物品,并且不管以何种方式输出信息资源,在信息被利用的过程中始终伴随着损耗。

  2.3 对本书档案机构的公共性、利用者公众性的质疑

  本书认为“国家档案馆的设立本身就是政府向社会提供的一种“公共服务”,档案馆工作的最终目的是实现档案领域的公共利益。”档案馆向社会公众提供的服务是具有公共性的,这一点不难理解,但是档案馆的存在就是以服务社会、为公众提供公共服务则与档案馆建设目的不符。

  从古至今,档案馆的建设目的都不是以服务公众为出发点。在我国古代,档案库是皇权所有,纯私属性的机构,保留本朝及历朝的档案文献用以修史编志服务帝王。在新中国成立后,一方面出于对旧政权统治下遗留档案的保管需要,另一方面处于对国家机制逐步完善过程中不断产生的新档案的保管需要。为此,我国从中央到地方逐步建立起了档案馆这一保管档案的机构。所以,档案馆的建设目的是服务于政权统治,并不是社会公众,但因为新中国的成立其政权性质与以往发生了很大不同,人民是国家的主人,这一改变赋予了档案馆“公共性”的属性。档案馆建设目的不是服务公众与它拥有公共属性并不矛盾,案馆设立本身并不是以公共性为主,它建立的首要目的是为国守史、为党管史,而为社会公众利用档案提供帮助是新时代赋予其的新使命。

  对于利用者公众性,本书认为从公共服务的角度看“公众性”指的服务对象是不可预测、无限增长的,具有普遍性和广泛性。档案馆所面对的利用者,利用需求不固定、身份特点也无法分明,具有无限性,所以档案馆要维护最广大群众的“公众利益”,保障基本信息服务的“均等化”,让已开放的档案都能“共享利用”。

  但是笔者认为档案利用者的公众性并不是由档案利用者的不可预测性、不断扩大性决定的,相反是由档案馆决定的。对于保管期满应向社会开放的档案,档案馆将其进行加工整理在档案网站上、官方微博或微信公众号中予以公布,对于利用者的到馆访问也会提供帮助。但对于一些档案馆而言,如第二历史档案馆,利用者须凭借有关单位开具的介绍信方可进馆利用保管期满的档案。档案馆主动向社会公众公开的档案,并不是出于对利用者不同利用需要的考虑,而是经过考量认为这些档案是可以开放的、是可以被公众所知晓的。简单而言,当档案机构或是档案机构的上级机构认为认为该期满档案信息是可以被公众知晓的,那么这类档案的公开程度就会高,可以接触到这部分档案的利用者为全体公民,档案利用者具有普遍性和广泛性。反之,当期满档案被认为不便公布或需要限定知晓范围时,利用者的范围也会变小,利用者的公众性并不是由不尽相同的利用者群体构成,而是被选择、被赋予。

  档案服务与政策的相关思考

  对于档案政策与档案利用,普遍存在的观点是档案政策为档案利用提供保障,档案利用需求为政策的调整提供方向。在这一观点中,结合现今倡导并注重的“以人为本”理念,档案机构要加强档案利用服务的社会服务性,则需要有对公共服务规范要求的档案政策的支持。但是反过来思考这个观点,有相关档案政策的支持档案利用工作就会符合社会利用需求,显然是不能够成立的。

  在档案界有一场比较有名的官司,即由青年作家陆建东的《陈寅恪的最后二十年》一书引发的。在书中作者提到了“龙潜”一人,此人的家属认为作者在书中丑化了人物形象,侵害了龙潜的名誉权,将作者和出版机构告上了法庭。在整个案件中,对于被告作者而言书中关于龙潜的描述是依据档案史实,主客观均无诽谤,不承认侵害了龙潜的名誉。原告认为作者从群众运动大鸣、大放、大字报中选择的材料缺乏真实性,是误导读者侵害龙潜名誉的行为。时任国家档案局政策法规司的司长、副司长认为作者存在擅自公布档案的行为,档案馆要受连带责任。对于档案馆而言,陆建东利用档案程序合法、所查阅档案大部分为已满30年的公开档案且没有借阅过龙潜人事档案,档案馆行为是符合规范要求的。

  虽然官司已有定论,但这之中存在的问题远非一个判决可以理清。作者按照档案利用政策借阅、复印档案,档案馆按照相应政策制度提供利用,但作者的引用却被认定为为擅自公布。在遵循政策及规章制度的条件下依然被认定有错,衡量的依据与判罚的尺度应如何界定,一件合乎规范的利用档案事件都会引起一场官司风波,那么在倡导档案公共服务、档案休闲利用中,面对的环境更为复杂又该如何去做来避免此类事情的发生。

  学界关注到档案利用服务政策中的问题,往往容易因此陷入到另一种困境。关注档案政策领域,讨论政策的发展方向、政策与公众的关系、政策公共性如何体现等,往往因此而忽略了大环境。在档案利用服务工作中出现的种种问题,常归责与档案政策的不完善,政策中出现的问题又会归责与档案法的不健全,在法规与政策的修改制定中又会忽略与其他法规政策的协调。政策的制定往往牵一发而动全身,其中很多内容、细节并不是凭借学者们的分析与建议就得以解决的。解决档案利用服务工作中的问题不能仅依赖于政策,解决档案政策中的漏洞也不是通过修改政策而得以解决。在未来的很长的时间里,档案利用服务与档案政策之间的矛盾依然会困扰着档案学者及档案界。

栏目分类