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财政类论文 我国环境保护财政支出的现状及完善建议

2018-12-15 16:55:11来源:组稿人论文网作者:婷婷

  [摘要] 我国财政支出在治理环境污染、促进环境保护的过程中发挥了重大的作用。但由于我国环境保护财政支出纳入管理的时间不长,还存在着许多不足。因此,分析我国环境保护财政支出的现状,并寻求完善建议,具有重要的现实意义。本文首先强调了完善环境保护财政支出的意义,接着分析我国环境保护财政支出的现状,最后提出相对应的完善建议。

  [关键词] 财政;财政支出;环境保护

  目 录

  一 引 言

  我国的环境治理和生态保护的任务随着国家工业化、城市化的进程加快而日益繁重。环境保护是公共财政不可推卸的责任。目前,建立健全环境公共财政体系已被提上日程,是我国改革和发展的重要目标。环境保护财政支出在一定的程度上保障政府能够提供基本的环境服务,同时对环境保护效果和环境质量的优劣起到了决定性作用。现阶段我国的环保财政支出仍然存在投资总量不足、区域差异性大、投资主体单一,环保投融资总量不足、私人环保积极性较低等问题。总之,我国的环境保护财政体系还有很多需要改善的地方,有很大的上升空间,因此,我国进一步完善财政支出体系具有重要的现实意义。

  二 财政支出对环境保护的重要性

  随着改革开放的步伐,我国成为了世界第二大经济体,但随之带来的不良影响是国内对环境资源的多度破坏,生态环境的持续恶化。财政是政府能够实现环境保护职能的重要保障和物质基础,因此,在环境保护上,对于我国的财政支出研究显得尤为重要。

  环境保护财政支出概述

  环境保护支出中政府投入部分称之为环境保护财政支出。主要作用于实现政府的环境保护职能以及解决各类环境问题。根据2007年1月1日财政部制定颁布的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》,我国开始全面实行政府收支分类改革。在17类“支出功能分类科目”中单独设立了“211环境保护”支出功能项目,主要反映政府在履行环境保护职能所发生的支出。“211环境保护”支出功能科目主要包括:环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出等。

  财政支出对于环境保护的重要意义

  每个公民都生活在环境之中,没有任何民众能够被排除在生存环境之外。因此,当人们在环境上的活动中造成污染和破坏,同样也会影响到其他人的生活。环境的破坏往往无法在短期内自由恢复,污染治理迫在眉睫。环境保护更多的应该靠政府的支持,而环境保护财政支出是重要保障与物质基础,因此只有不断完善环境保护财政支出体系,才能够更好的维持我国生态环境的可持续发展。

  1.环境资源具有公共性

  根据公共物品的定义,水、空气、土地等环境资源没有明确的知识产权,并且具有排他性和非竞争性,因此环境资源属于公共物品的范畴。环境的承受能力是有限的,资源在使用的过程中产生污染和逐渐枯竭的状态,会无形当中给环境增加承载压力。此时,仅靠环境和市场的自我调节机制已经无法满足人们日益增加的生产需求,会导致环境资源的进一步恶化。需要通过当局来进行强制干预,才能维持我国环境、资源的持续发展。环境质量的好坏和公民的日常生活息息相关,更是与我国的可持续发展战略密不可分。因此,政府在环境保护问题的解决上义不容辞,环境污染问题的治理刻不容缓,通过财政支出助力环境保护活动更是必不可少的。

  2.公民享有环境权

  公民环境权在1972年瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上被正式确立为一项基本的人权。也就意味着,这项基本的人权赋予所有公民平等的享有干净的环境和不接受环境被损害的权利,这是不可被剥夺的权利。政府的职责之一就是保障公民的基本权利。政府应该通过建立健全的法律体系来保障公民拥有的环境权以及保证环境的公平和正义,并且明确公民需承担的与环境权相对应的责任与义务。通过环境保护政策和环保财政支出支持环保是对公民环境权的一种有效的保障,也是目前我国财政支出的一项重要任务。

  3.环境污染具有多面性

  环境污染的来源是多方面的,在我国国内生产总值不断增长的过程中,环境污染也在日益增加。对人们的居住环境造成污染的原因主要来自三个方面。

  首先,企业生产带来了污染。作为市场发展的主力军,企业在推动我国经济飞快发展,引领生产总值创下新高,但与此同时也造成了巨大的污染。企业在生产过程中,尤其是工业领域的公司进行工业生产,如生产石油天然气、水泥、钢铁等,这类高污染、高排放的企业在其生产过程会排放出大量的废水、废气和废渣,直接污染人们赖以生存的水体、空气和土壤。

  其次,城镇生活方面也带来了污染。人民生活水平的提高加速了我国城镇化进程的步伐。各类家用电器和交通工具的广泛使用导致了生活废气、废水、垃圾的排放成倍增长。同时,私家车的大幅增长,使得汽车尾气排放成为城市主要的有害气体排放源。除此之外,餐饮业的快速发展带来一次性筷子、塑料袋、塑料碗等一次性用品的广泛使用,也大大加剧了环境污染的程度。

  最后,农业畜牧业的污染。我国因人口居世界首位,因此给国内的农业畜牧业等供给事物的产业链带来了极大的压力和动力。化肥、农药等各类化学剂的广泛使用,不但引发了食品安全问题,还导致了水污染、土壤退化等问题的出现。另外,农村生活垃圾以及畜禽养殖污染也是导致环境污染的原因之一。

  因此,环境污染的来源是多方面的无处不在的,光靠个人的力量是无法从根本解决问题的,需要政府从各个环节予以把控,进行环境治理和改善,进而提高人们赖以生存的环境质量。

  4.环保活动的复杂性

  一方面,因为环境作为公共物品的特质,因此其在产区问题上很难界定清楚。比如一些上游企业在水中排放污水会影响到下游企业的生产,这种问题在两个企业中是难以协调清楚的。另一方面,环境保护需要投入大量的人力、物力和财力。环境污染源广、牵涉面大,光靠个人和企业进行环境保护很难形成高效有力的保护体系。并且,环境保护的周期较长,短时间内的环保活动无法立竿见影,这也决定了环境保护管理的利润回报时间长且不一定能够带来利润,一般企业和个人不具备承担这种风险的能力,也难以妥善的处理好环境保护和管理中产生的问题。因此,这也决定了政府出面的必要性,政府为人民服务的性质决定其不需要利益的回报,是以,由政府出面进行环境保护的统筹安排,合理运用政府财政支出的权利,才能够将环保事业坚持下去,推动环保事业的可持续发展。

  三 我国环境保护财政支出的现状分析

  我国自然环境的不断恶化已经得到了中央政府的高度重视,秉持可持续发展战略的观念,我国对环境保护的重视程度不断提高,加大了环境保护财政支出力度,并取得了一定的成果。但与此同时,尽管近年来我国环境保护的投资总量不断攀升,但是总体上,在控制环境污染、改善环境质量方面做的还不够到位,很多环境保护财政支出的问题还未能得到及时的解决。

  取得的主要成就

  我国政府自“九五”时期开始,愈发重视环境保护,因此,对环境保护的投资也呈现出快速整长的趋势。

  1.环境保护财政支出的绝对规模上升

  从财政性环保支出的绝对规模上看,我国环保支出总额呈现出逐年上升的趋势。

  表3-1 2010-2016我国财政支出表资料来源:中华人民共和国国家统计局.《中国统计年鉴-2016》

  单位:亿元

  国家财政支出2010年2011年2012年2013年2015年2016年总计76299.9389874.16109247.79125952.97151785.56175877.77环境保护1934.042441.982640.982963.463815.644802.89从表3-1中得出我国从2010年环保财政支出1934.04亿元一直到2016年全国环保支出4802.89亿元,七年的时间增长了148.3%,年均增长21.2%,并且全国财政支出年均增长率18.6%,财政环保支出年均增长率高于同期财政总支出年均增长率2.55%。由此可见,我国各级的环境保护支出正在逐年增加,为我国环境保护事业提供了稳定的财政保障。

  2.环境保护财政支出的相对规模增长

  从财政性环保支出的相对规模上看,由表3-2可得,全国环保支出占全国公共财政支出的比重逐渐上涨,从2010年的2.53%涨到2016年的2.73%,比重增长了10%。从整体上的相对规模而言,我国财政性环保支出的增长显著,政府的支出具有导向性作用。从中央与地方财政性环保支出的责任分担情况看,2010年中央和地方财政性环保支出各自占本级财政支出总额的比重分别为0.25%和3.11%。到2016年这两项比重分别为1.57%和2.93%。因此,无论是地方政府还是中央政府,对环保事业事先的财政支持均逐年增加,认真贯彻党中央对于环境保护和治理方面的政策,保障环保事业的稳步发展。

  表3-2 2010-2016我国财政性环保支出情况 资料来源:中华人民共和国国家统计局.《中国统计年鉴-2016》

  单位:亿元

  年份类型我国财政支出中央支出地方支出2010年总支出76299.9315255.7961044.14环保支出1934.0437.911896.13比重2.53%0.25%3.11%2011年总支出89874.1615989.7373884.43环保支出2441.9869.482372.50比重2.72%0.43%3.21%2012年总支出109247.7916514.1192733.68环保支出2640.9874.192566.79比重2.42%0.45%2.77%2013年总支出125952.9718764.63107188.34环保支出2963.4663.652899.81比重2.35%0.34%2.71%2014年总支出140212.1020471.76119740.34环保支出3435.15100.263334.89比重2.45%0.49%2.79%2015年总支出151785.5622570.07129215.49环保支出3815.64344.743470.90比重2.51%1.53%2.69%2016年总支出175877.7725542.15150335.62环保支出4802.89400.414402.48比重2.73%1.57%2.93%3.环境保护支出结构科学合理

  环境保护财政支出项目共有14类,从支付的角度将14类项目分成四大类:一是环保事务管理支出,用于提升环境管理能力。其中包括:环境保护管理事务、环境监测与监察、能源管理事务支出。二是基础预防支出,主要包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草支出。三是污染治理支出,主要包括污染防治、污染减排支出,直接用于对污染的防治。四是长远防御支出,主要用产业的改造升级和提升效能,其中包括能源节约利用、可再生能源、资源综合利用、其他节能环保支出。[6]环境财政支出项目体现了对环境保护的系统性和整体性,在直接污染防治的基础上,增强了基础防御和整体性,注重基础预防和长远的节约利用,统筹兼顾了当前与长远发展的考虑,结构科学合理。

  (二) 我国环境保护财政支出存在的主要问题

  我国环保财政支出虽逐年增长,政府也日益重视环境保护工作,但在具体财政支出的实施过程中,仍然存在着一些问题。

  1.投资总量不足

  我国的环境保护财政支出总量少,在GDP中占比低,距离达到环境改善的要求还有很大的差距。依照国际经验,当治理环境污染的投资占GDP的比重为1~1.5%时,就能够控制环境恶化。当环境质量想要有所改善时,该比例需达到2~3%。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已占GDP的1~2%,其中美国为2%,日本为2~3%,德国为2.1%。[7]截至今日,根据中国统计局统计的最新数据报告显示,虽然我国的财政环保投资逐年递增,但我国环保投资占GDP的比例却只有1.28%,仅接近发达国家20世纪70年代的水平,与发达国家仍有不小的差距,[8]中国目前的环境保护财政支出,一定程度上只停留在解决表面问题,却没有针对根本原因进行合理的规划。是以,尽管中国近年来环境保护的投资总量不断上升,但是投资总量占GDP的比例仍与控制环境污染、改善环境质量的需求差距较大。

  2.环保投资主体单一

  长久以来,作为我国环境保护投资的主体,政府承担了环境保护投资的绝大多部分责任。当前,在我国市场经济发展不成熟的状况下,政府投资单一、事业体制管理的模式是不可或缺的。但随着我国经济体制改革,城市化、工业化进程加快,政府作为环保投资的单一主体已经无法满足发展庞大环保事业的需求,政府环保投资的供给和需求矛盾也愈加明显。因此,过度的依赖政府的财政资金已经不能够满足社会发展、经济发展对环境保护的客观要求。

  3.地方政府对环境保护投入不足

  表3-3 2010-2016年中央、地方环境保护支出情况 资料来源:国家财政局.2010-2016国家财政局算报告

  单位:亿元

  年份环保总支出中央本级支出地方支出中央转移支付地方实际支出2007995.8234.59961.230961.2320081451.3666.211385.1501385.1520091934.0437.911896.131113.9782.2320102441.9869.482372.51373.62998.8820112640.9874.192566.791548.841017.9520122963.4663.652899.811934.77965.0420133435.15100.263334.891703.671631.2220143815.64344.743470.901688.291782.6120154802.89400.414402.482058.072344.4120164734.82295.494439.332143.442295.89从表3-3可以看出,自2007年开始,地方环境保护的支出逐年增长,从2007年的961.23亿元增加到4439.33亿元,规模增加了3.61倍。中央转移支付是地方支出的重要组成部分,2012年中央转移支付资金占地方支出的比重分别达到66.7%、51%、48.6%、47%、48%,是地方支出的主要来源之一。如果扣除中央转移支付的话,2010年到2016年地方实际支出只有961.24亿元、1385.15亿元、782.23亿元、998.88亿元、1017.95亿元、965.04亿元、1631.22亿元、1782.61亿元、2344.41亿元和2295.89亿元,2016年的地方实际支出仅是2007年的2.38倍。此外,地方环保支出起伏大。2008年以后的净增额分别为:423.91亿元、-602.92亿元、216.65亿元、19.07亿元、-52.91亿元、666.18亿元、151.39亿元、561.8亿元、-48.52亿元,这10年中有三年净增额为负。地方实际支出相对较少的情况说明了地方对环境保护的重视程度不及中央对环保的重视程度,地方对环境保护的投入力度不够。

  4.财政支出投资效率不高

  虽然我国有比较严格的环境监管制度,但是就我国现有的治污设施而言,运行效率较低,还需进一步加强。从整体上看,我国环境保护财政支出投资效率低是普遍现象。其中,城镇和农村的环境污染治理设备和工业污染治理设施建设较不完善,很多设施无法正常运转,管理运行效率低下,难以达到设计时的预期效果。一方面,在环境污染治理基础设施中长年存在重建设轻运营的问题。大部分的资金主要用于工程建设方面,每年的运行经费只占非常小的比例,基础设施的正常运行和维护难以得到基本的保障,因此也会造成不少环境污染治理设施的闲置和浪费。另一方面,政府在投资环境污染治理项目中缺乏完善的绩效考评机制,缺乏后期的跟踪问效。财政资金使用与绩效挂钩机制不健全,购买工程成为最主要的资金使用方式,并且这种方式未与绩效挂钩,财政资金使用绩效与资金分配、后续资金的拨付之间的联动机制尚不完善。

  四 完善我国环境保护财政支出政策的建议

  近年来,环境问题一直得到我国政府等高度重视,政府不仅在相关政策上对环保工作予以支持,并且在环保支出总额逐年提高的情况下兼顾环保和节能两个方面。然而我国对环保支出仍存在着总量低、融资主体单一等问题,这些都说明我国环境保护财政政策今后还需要继续改善。

  加大投资力度

  基于当前我国较为严峻的环境形势以及环境作为公共产品的属性要求,我国政府必须高度重视环境污染问题,建立健全长效稳定的财政支出增长机制,加大对环保的投资力度。政府应根据实际情况,逐年扩大专项资金的规模,例如适当增加水污染和大气污染的专项资金,保持财政资金投入力度持续增长。如何保持环保投资力度的持续投入呢?我国需要建立完善的经费增长机制,将财政节能环保支出落实到位。把环境保护经费支出列入国家财政支出的重点项目,确保环境保护的优先地位,制定国家新增财政收入优先用于环境保护的规章制度。其中,环境保护财政支出的增长率应高于其它各项支出的平均增长率,并且不低于财政总支出增长率。同时,完善统计体系,建立统一的环境保护资金统计体系,严格界定投资的标准,探索建立环境保护部门独立运行的统计体系,保障环境保护投资数据的真实性和可靠性。此外,政府还应回归社会经济,加大对环保产业等支持和引导,促进环保产业的形成和发展,推动经济走向绿色、节能、环保等道路。

  拓宽投融资渠道

  作为战略性新兴产业,环境保护产业项目对资金的需求量庞大,仅仅依靠财政支出是无法完成的。政府可以通过制定优惠政策和货币政策,挥发财政资金的引导作用,充分调动个人、企业、公益组织等各类社会群体的积极性。并且,通过BOT、TOT、PPP或贷款等多种融资方式,建立健全多渠道的投入机制,实现融资渠道多元化。

  首先,推动金融服务创新和加快产品研发。结合国家金融改革政策,开发周期长、融资成本低的创新型金融产品,鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。其次,引入民间资本,支持鼓励民间开展排污权、收费权、购买服务协议质押等担保贷款业务,探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款。设立联合担保基金,鼓励政府、金融机构和担保公司共同参与建立担保基金,对环保企业的发展和污染治理项目提供融资担保服务。鼓励银行和担保公司提供政策性拨款预担保服务。探索土壤、地下水修复等环境保护领域采用的租赁方式进行融资。

  加强地方环保财政支出的管理

  首先,从中央管理地方政府的角度加大对地方政府环境保护的考核,通过制定目标考核的方式推动地方政府进行环保投资。建立健全环境保护综合考评系统。不仅提高环境保护考核在地方政府考评中的地位,还要作为干部行政能力的重要参考依据,将考核结果与干部选拔挂钩。其次,完善地方财政环境保护支出科目,制定科学合理的预算范畴。将环境保护落到实处,确保“有渠有水,源源不断”。因此,建立长期稳定的经费增长机制显得尤为重要。构建环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制,确保环保科目支出额的增幅高于GDP和财政收入的增长幅度,并将新增财力更多地用于环境保护。

  最后,在地方财政预算环节,确保环境保护支出处于优先地位,在合理的预算范围内,设定具有约束力的投入目标。严格按照相关制度和操作规程进行预算安排和执行,保障资金安全,确保环保预算资金落实到位,推动环保资金有效地投入到环保支出中。

  (四) 提高资金使用效率

  一方面,衔接好资金投入与规划。强化中央对环境保护的导向性作用以及重大规划目标的支撑作用,有利于专项资金的高效使用。加大对跨区域、跨流域等重大规划实施、重大项目建设、重大政策实施、环境保护薄弱环节和领域等方面的引导。[15]确保项目环境效益与中央既定环境目标相符,突出资金使用重点的同时强化资金的合力,方便解决以往项目在实操过程中预期效益与实际效果具有一定落差的局面,且避免在范围上过散、在项目上过全、在资金分配上过于平均等问题,推动社会资本投入到环境保护提前规划好的任务和项目中。

  另一方面,强化财政投入绩效考核的作用。首先,提高污染预判能力。对环境污染趋势进行深入的分析研究,对危害性大易扩散的污染源提前进行针对性的预防,对已经受到严重污染的地区,需投入资金及时进行针对性的治理。其次,完善资金使用规章制度。明确各阶层职能,包括清楚的掌握资金使用的对象、程序、方法、资金以及使用部门的责任和分工,确保资金在使用过程中能够受到全面的监督。再次,建立健全绩效评价机制。将绩效和资金使用相挂钩,制定包括预算编制、预算监控等指标体系,对资金的使用实行绩效管理。最后,完善资金补助机制。当前我国使用的是补助资金与项目挂钩的机制,难以调动积极性。应研究制定资金与项目投产后的实际效果相挂钩的机制。其中,达到治理效果的,实行全额拨款补助并给予适当奖励;未达到治理效果的,不发放补助资金并限期整改,由受助方支付所需费用,以期改善以往重建设轻效果的状况。

  结论

  环境保护其实是在减少人类活动对环境带来的压迫感,目的在于尽量减少人类对环境的破坏和污染,使其有利于人类的生存和发展。财政是保障政府提供基本环境服务的重要物质基础,在一定程度上决定着环境保护效果和环境质量的优劣。因此,在保证我国财力的基础下,要不断完善我国环境保护财政支出体系,加强对环境保护的投入,实现人类的可持续发展。

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