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财政预算管理论文 淮南市财政预算管理改进研究

2018-12-10 17:38:39来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘 要

  财政预算管理是中国实现国家治理现代化的重要举措,财政预算管理水平的高低直接反映国家管理能力的高低。同时,财政预算管理也是各级政府财政管理体系建设的重要组成部分。地方政府财政预算的变化体现地方政府施政重点的变化,不仅仅影响到地方的经济社会的发展,更影响整个国家经济社会的共同发展。因此,国家必须加强对预算管理加强研究,规范各级政府预算管理。市级地方政府处于国家治理体系的关键环节,既要贯彻国家的政策意图进行财政投入,还要根据地方特点制定切合实际的预算安排,市级政府的预算管理能力更直接影响到广大的基层群众,体现政府管理经济社会的能力,因此加强地方政府预算管理研究有其必要性。

  近年来,我国财政预算改革取得巨大进步,但还有很多改进空间。本论文主要是通过深入研究淮南市财政预算管理的优势和劣势,考察美国和合肥市先进的预算管理方式方法,分析淮南市财政预算管理中存在的问题及原因,最后从预算编制、预算执行、预算监督、预算绩效、预算公开等方面对改进淮南市财政预算管理提出建议。

  关键词:预算管理 预算编制 预算公开

  第1章 绪论

  1.1 研究的背景及目的

  1.1.1 研究背景

  财政预算的目标是将稀缺资源分配给社会的公共需求,从而实现各种社会管理目标。财政预算管理制度的改革是实现国家治理能力与治理体系现代化的重要环节,是政府各项经济制度改革的核心。二十世纪八十年代以来,我国财政预算管理制度不断革新以适应新时代的要求,其中力度最大的是1999年财政预算改革,通过部门预算改革、政府采购改革等,将政府预算制度基本建立了起来。又经过十几年的实践和不断完善,我国各级政府预算管理制度已经逐步走向成熟,现代化决策水平、民主化监督水平、科学化管理水平、预算公开化水平都取得明显进步,逐步完善了现代化的财政预算制度。党的十八大报告将预算管理纳入到政治体制改革中进行了论述,并从政治高度提出了"加强对政府全口径预算决算的审查和监督",进一步明确了人大的预算监督作用,要求政府所有收入支出都要经人大的审查和监督。近年来,各级政府财政预算编制程序、方法进一步明确,人大的预算监督能力进一步提高,预算公开已成为常态化,对预算管理形成了强有力的制约,通过对政府预算资金的管理,提高了政府施政的效率,使得各级政府组成部门更加重视工作绩效,预算制度更加完善,预算管理更加科学,对各级政府的行政行为形成了有效的约束,进一步提升了财政预算管理的水平,让政府在法律范围内进行经济管理活动。

  2014年10月,国务院为进一步加强预算管理,出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》,对预算管理改革指明了方向,给政府预算管理规划了全面改革。主要体现在以下几个方面:

  一是完善政府预算体系。完善政府预算管理协调体系,强化政府基金预算、公共预算及国有资本经营预算之间的互联互通。二是编制中期财政规划。研究三年财政预算收支的方法,科学规划财政预算投入,制定中期滚动预算改革措施。要求期滚动预算编制充分考虑经济规律,不仅要满足当年的预算需求,也要反映中期发展各方面的需要,形成切实可行的中期财政预算规划,增强财政预算管理的针对性,促进财政政策服务于经济社会发展。三是全面推进预算公开。在预算改革的全过程中始终把预算公开作为重点,通过推动预算公开,促进政府施政的公开透明,接受社会公众的监督,真正规范政府行为,转变政府职能。四是完善财政转移支付方式。通过转移支付结构的改革,促进一般性转移支付方式的变革,市场的交由市场处理,禁止采用财政转移支付的形式进行支持竞争性行业。五是完善地方政府债务的管理。明确政府债务管理方式,建立健全偿债机制。六是清理规范税收等优惠政策。统一税收政策制定权限,规范非税等收入管理,严格财政支出管理,全面清理已有的各类税收等优惠政策,建立健全长效机制。

  在历次财政预算制度改革大潮中,市级政府预算管理水平取得了长足进步,从淮南市财政预算管理发展过程来看,淮南市财政预算从无序到有序、从封闭到公开、从粗枝大叶到细致入微,取得丰硕成果。但是淮南市预算管理水平和先进地区相比仍有有较大的差距,无法做到科学规范的要求,存在问题比较突出:预算制度体系不科学,部门预算编制太笼统无法科学测算预算数据,预算科目设置和实际不切合;预算的执行管理不到位,每年淮南市预算调整数额较大,财政结转结余资金规模也不小;预算的人大监督力度不够,市人大对预算管理的监督流于形式,离实质监督还有很大的差距;淮南市预算绩效管理还处在初步阶段,预算资金的绩效较低;预算公开不充分,社会公众无法通过预算公开有效监督政府预算管理。

  1.1.2 研究目的

  国家财政预算就是国家治理体系的重要组成部分。十八大以来,国家提出了实现国家治理能力现代化的目标,对预算管理水平提出了更高的要求,政府经济管理能力的提升体现在政府政策方向的变化上,而抓住了预算管理就是抓住了政府投入的牛鼻子,研究预算管理特别是地方政府的预算管理从国家实现管理能力现代化的战略高度来看,其意义重大。随着我国经济政治在全球的全面崛起,人民的素质也在不断提高,人民的纳税人意识越来越强烈,随着民主政治的推进,人民对政府管理的监督日益强烈,对政府预算的支出更加关注,盯住政府预算的收支就能抓住政府施政的重点,有利于国家的长治久安,这也要求预算管理必须与时俱进,跟上时代的发展。西方发达国家政府的主要活动都是在预算安排的范围内活动,国家政治博弈的核心环节也在国家预算的制定安排上。从我国的情况来看,为了完善公共预算管理制度,各级政府都在不断创新改革,从预算编制方法、管理方法、决策制度、控制监督及预算评价都取得了显著的成效。

  但同时我国地方财政预算管理仍存在着一些薄弱环节和不足之处,分析地方财政预算管理出现的经验和存在的问题,有利于从基层完善预算制度,进一步提升预算管理水平。本文以淮南市为例,借鉴发达国家和先进地区的成功经验,从市级地方财政预算管理中的有效做法和存在的实际问题出发,运用预算管理学、委托代理理论、新公共管理学、博弈论等理论知识,分析淮南市预算管理存在的问题不足,提出改进淮南政府财政预算管理的对策。

  1.2 研究思路、方法

  1.2.1 研究思路

  本论文先对预算管理相关概念做一个简要介绍,再总结国内外预算管理的最新论文结论,研究预算管理相关理论方法。接着,通过翻阅相关文献资料,总结美国财政预算管理机制及做法,认真研究安徽省会合肥市预算管理的先进做法,然后对淮南市现在的预算管理方面的资料进行全面收集,梳理出存在的问题并作简要分析。最后运用预算管理学、委托代理理论、新公共管理学、博弈论等理论知识,借鉴先进地区的预算管理经验,针对淮南市预算管理存在的问题,对改进淮南市财政预算管理进行有益的探索。

  1.2.2 研究方法

  (1)文献研究法。通过借阅学校图书馆、购买书籍以及互联网收集信息,对论文、专业书籍、教材的信息进行分类研究。采用最新的研究理论和方法,学习和借鉴研究理论方法,对文献里的分析总结予以采纳,对于意见建议与淮南的具体情况相结合,思考适合淮南实际的意见建议。

  (2)案例研究法。主要对美国和合肥市预算管理的现状和案例进行分析,从理论和实践两方面来研究如何实现预算管理的科学化,对比分析出淮南预算管理现状不合理的地方,通过比较提出改进淮南预算管理的对策。

  (3)运用预算管理学、委托代理理论、新公共管理学、博弈论等相关理论,研究淮南市财政预算管理现状,分析存在问题的深层次原因,提出改进淮南财政预算改进的措施,以期能够找到淮南市财政预算管理体系改进的路径。

  第2章 研究理论依据

  2.1 公共财政与财政预算管理的概念

  2.1.1 公共财政概念

  公共财政是指政府集中社会生产成果,通过行政体制集中资源、分配使用资源,为社会公众及经济市场提供公共服务和公共产品。可以看出,公共财政是通过政府的公权力对稀有的公共资源进行分配,以实现公众利益的最大化。改革开放以来,我国的市场化改革已经取得了绝世瞩目的成就,市场化就要求政府不要干预市场的正常的竞争行为,政府的主要职能是保障市场秩序的公平公正,而这个秩序的维护需要有完善的公共财政预算管理制度加以保障。公共财政在整个国家的治理体系中具有核心的作用,通过适当的公共财政的管理可以保障公众的财政权利不受侵害。科学的公共财政制度更是一种人民民主的政治制度的体现,它充分体现着国家的治理水平和政府的民主化水平。预算管理是公共财政制度的核心。

  2.1.2 财政预算管理概念

  财政预算是政府部门在执行法定工作时各种经济收支的计划,它详细规划了一个财政年度内各项必需的财政收支活动,并通过数据反映各个数据指标,将部门整个财年的所有活动范围、工作内容、项目活动以及政策方向等充分体现出来。它是政府部门管理国家经济社会事物的核心方式。公共部门的财政收支计划规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况,反映和影响行政机构活动范围、方向、项目规划、政策制定和执行。财政预算是公共部门有计划地集中和分配资金、调节经济社会生活的主要财政机制和手段。财政预算管理是公共财政体系的核心内容,是国家各级财政管理科学化水平的度量衡。

  政府公共财政管理的关键问题是如何不断提升将政府的预算管理水平。预算管理水平的提升也预示着国家政治经济体制的进步。现代社会公民的民主素养较高,对财政预算的监督是整个社会关注的焦点,政府的任何行政行为都受到财政预算的约束,政府各项政策的落实也需要财政预算的安排,可以说政府施政的意图基本都可以从财政预算的管理上体现出来。因此必须深入研究财政预算理论方法,并科学应用于各级政府预算管理的实践中。

  2.1.3 财政预算特点

  和企业财务预算相比,财政预算管理体现国家的治理目标,是以整个社会的公共利益为出发点的,总的来说,政府财政预算具有六个特点:通过对财政总预算会计的职责的研究,可以总结出四个特点:

  一是具有公开性。公共财政预算是政府调节经济管理社会发展的重要方式之一,政府的重要职责之一是合理分配公共财政资源,以达到社会利益的最大化。财政预算资金的来源是所有纳税人的收入,政府要对纳税人负责,所有财政收入都应该公开透明,人民享有充分的参与权、知情权和监督权。公开性是政府财政预算与企业财务预算最显著的差别。

  二是具有平等性。财政预算管理对所有预算单位的要求是一致的,参与财政预算管理的各部门权利是平等的,每位公民参与、监督财政预算的权利是一样的。

  三是具有协商性。财政预算编制、审批、执行、监督、公开等阶段都关系到社会各阶层各方面的复杂利益,政府在分配财政预算时要综合考虑各方面利益诉求,在对社会资源的分配中考虑多方的利益诉求,统筹协调各方的需求,让各方面意见通过多种渠道反映到财政预算管理当中来,通过社会各方力量的博弈协商不断完善财政预算管理体系。

  四是具有法治性。财政预算管理的各个环节都有严格的规律规范,对于预算管理违法行为严肃追责。我国不断完善的《预算法》为预算管理的完善起到了统领作用,确保预算管理全过程有法可依,让预算管理管理更科学、公平。

  2.1.4 财政预算编制要求

  根据新《预算法》的改革方向,财政预算的编制总体要求主要有三点:

  一是实行全口径预算管理增强预算编制的完整性。明确一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算以及国有资本经营预算四类预算编制的范围,强化各类预算之间的协调统一,不断完善预算体系。

  二是统一预算编制标准预算支出具体细致。各预算单位应采用零基预算方法编制。收入预算要根据当年实际情况测算核定。支出预算根据当年支出事项的重要性及社会民生需求安排,不得按照基数加成的方式编制。预算支出经济分类根据实际情况要细分具体到“款”级,支出功能分类必须细分具体到“项”级。

  三是强化预算单位预算支出的绩效管理。对超过预算额度标准的项目预算支出必须填写项目绩效目标。财政部门要对项目预算支出加强监督管理,强化对项目结果的绩效评价工作。

  2.1.5 财政预算内容

  财政预算的内容主要是政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算安排情况。附表1是淮南市本级2015年财政收支表,可以看出,公共财政预算分为财政收入和支出预算安排。收入预算安排需要测算各个税种的收入,支出预算按照政府的支出分类进行测算;政府性基金预算需要分类测算各项政府性基金的收入和支出情况;国有资本经营预算主要包括国有资本经营预算收入和支出情况;社会保险基金预算包括社会保险基金预算收入和支出情况。

  表1 淮南市本级2015年财政收支预算表

  单位:万元

  收入项目预算数支出项目预算数(一)税收收入小计251095一、一般公共服务801541、国内增值税24466二、外交02、地方工商税184056三、国防1742 其中:企业所得税24529四、公共安全46077 个人所得税7693五、教育59851 营业税59406六、科学技术124813、契税及耕地占用税42573七、文化体育与传媒12391(二)非税收入小计100114八、社会保障和就业805841、专项收入42668九、医疗卫生510352、行政事业性收费收入28119十、节能环保47543、罚没收入10239十一、城乡社区事务191944、国有资本经营130十二、农林水事务221615、国有资源(资产)有偿使用收入18958十三、交通运输26903地方一般预算收入合计351209十四、资源勘探电力信息等事务38272十五、商业服务业等事务2363加:税收返还收入15123十六、金融监管等事务0 体制补助收入31683十七、地震灾后恢复重建支出0 均衡性转移支付收入20876十八、国土资源气象等事务6652 一般性转移支付12865十九、住房保障性支出14667 体制上解收入17767二十、粮油物资储备事务2733 教育转移支付收入3630二十一、预备费10000减:净上解省支出43430二十二、国债还本付息支出40000二十三、其他支出3824一般预算可用财力409723加:省专项转移支付126115总计535838总计5358382.1.6财政预算编制流程方法

  政府预算编制方式方法越来越科学。预算编制分类科目细化至“项”、“款”级,专项转移支付明确到具体项目。建立项目库制度,通过科学方式选择合适的项目。改变“基数加增长”的预算编制模式,推行零基预算编制模式,建立了基本支出标准体系。

  地方政府财政预算的编制流程和中央预算编制流程基本一致。每年中期,国务院下发编制中央预算的通知,提出编制的具体要求。9月底,中央各部门会根据部门工作情况编制详细的部门预算并报财政部。10月底,财政部根据各部门预算提出预算分配意见并编制预算方案报国务院审定。11月底,财政部按照国务院审定的中央支出方案向中央各预算单位下达预算控制数。12月上中旬,中央各部门将根据预算控制数编制正式部门预算并报财政部。年底前,财政部将汇总编制的中央预算草案报国务院审批。第二年1月上旬,财政部将中央预算草案报全国人大预算工委进行预先审查。2月中旬,财政部将中央预算草案报全国人大财经工委进行初步审查。3月中旬,全国两会审查通过草案后形成法定的中央预算。附表2展示了淮南市财政局编制预算的流程。

  表2 淮南市级预算编制工作流程图

  部署预算编制 授权部署预算编制

  市人大

  市政府

  市财政局

  部 门

  提出部门预算 审查提出预算收支

  建议计划 计划和专项分类支

  出限额建议

  确定重点项目及限额

  编制审查修改部门预算 编制市级预算草案 审定报送市级计划 建议预算草案

  批复部门预算 批准市级预算

  2.2 国内外研究现状

  2.2.1 国外研究

  上世纪二三十年代,西方发达国家在市场经济高度发展的基础上建立了较为完善的政府预算管理理论。上世纪三十年代到六十年代,美国经历了经济大萧条后,政府预算管理理论受到凯恩斯理论的影响进行了改进完善。20世纪七十年代以来,全球经济、政治、文化都有了多方面的发展,出现了各类学科的系列的新理论新方法,公共管理改革在其中更加突出,从管理中要生产力,更加重视公共管理的改革进步。在此背景下,政府预算管理改革成为新公共管理学研究的一个重点方向,它融合了现代管理科学的学术前沿多个方面的综合,充分运用预算管理学、委托代理理论、新公共管理学、博弈论等相关理论,从哲学、经济学、政治学、管理学等研究的最新成果中引用了先进的做法。

  从政治学角度研究。威尔德夫斯基在1984年出版了《预算程序的政治学》,他认为政府预算管理研究是各级政府政策研究的重要组成部分,预算管理就是一个国家或地区各种政治力量博弈的过程,预算管理应综合各种条件,包括各政治力量间的斗争与妥协、政治博弈相关方的权力利益分配和各政治力量使用预算的能力和效益。而克库宾斯把政府的预算作为政府机构和官员对社会公众的一份合同,政府官员通过法定程序确保社会公众同意的情况下使用财政资金,并将资金运用到为社会公众提供公共产品和服务上。他在预算管理的研究中,使用了委托代理的分析理论,更科学完整的分析预算管理存在的困境和难点。这一理论通过研究委托人和代理人之间的关系,分析出他们之间的信息不对称的问题,代理滋生的逆向选择以及缺乏完善有效监督产生的道德风险。他认为,要解决这个困境,需要立法机构建立有效的体制机制,在授权行政部门编制、执行预算时全面监督,以避免“代理人问题”的产生。

  从管理学角度研究。西方学者们从管理学角度认为预算是决定各种组织行为的最有效的手段,要研究政府的组织行为必须要深入研究预算管理和组织行为之间的内在联系。美国史蒂文·科恩与威廉·埃米克指出,从组织的领导层来看,预算管理具有两面性的特点,预算一方面是控制组织行为的方式,另一方面是被各种组织行为所影响。预算管理对组织领导层从管理角度提出的要求是:一是在组织的管理目标中认真研究组织需要,编制适当的预算争取获取预算资源。二是谋划组织内部各部门之间的权责分工,合理分配充分利用预算资金。三是设计好组织制度,确保有效跟踪预算执行进度及绩效,实现组织效益的提升。目前,以美国为代表的发达国家政府预算管理发展的主流趋势是从管理学的角度来深入研究,可以预见的是将来会探索很多新的成就。

  从经济学角度研究。西方经济学理论发展的比较完善,从经济学角度研究预算管理主要是利用福利经济学理论。十八世纪亚当斯密提出的租税和政府支出的原则中明确了比较完善的预算管理研究规则。近年来,数理经济学的快速发展为预算管理也提供了实证研究的方法研究政府预算管理,通过计量经济学的方法研究“如何实现社会福利最大化”,使得政府预算研究的更深刻更严谨科学。

  从法学角度研究。西方政治制度以三权分立设计为核心,将预算管理作为监督规范政府行为的重要措施出发,将预算监督权力通过立法机构全程监督,将政府预算行为全部在法律下规范运行,通过对法律的完善,规范预算管理相关各方利益关系。

  2.2.2 国内研究

  改革开放以来,国内科研院校对财政预算管理从编制、执行、公开等多方面进行了深入分析研究,并应用到政府的预算管理实践中,通过不断总结修正,我国目前形成了较为全面的预算管理研究方向,对我国各级政府的预算管理改革实践进行了全方位的指导,有力支持了我国财政管理体系建设,为我国财政管理现代化水平提升做了很多的贡献。目前,我国预算管理研究存在以下几方面研究方向。

  一是根据财政预算编制、执行、监督、公开整个过程开展研究。这种研究思路针对现实预算过程中存在的问题,提出更具针对性的研究,提出的政策建议也更容易实施。其中的代表性成果有:东北大学张喆针对我国各级政府预算管理过程的改革进行研究的论文《我国公共财政支出预算管理改革研究》,从预算管理的全过程入手研究财政预算管理存在的问题,提出了全程优化的建立支出预算管理新体系的意见。郑州大学韩菁针对我国市一级政府财政预算管理全过程进行分析的论文《我国市级地方政府财政预算管理问题研究——以n市为例》,从预算管理整个环节出发,以n市为例再现了整个管理的流程,分析存在问题,透视深刻矛盾,提出了改进意见。中国海洋大学王徽针对我国地方政府预算公开的过程进行分析的论文《我国地方政府财政预算公开中的问题及对策研究》,通过对预算公开全程的研究提出了改进完善的对策。

  (二)以财政预算法律等为着眼点开展研究。这种分析思路通过法律立法、审计等角度出发,研究财政预算管理存在的问题,分析背后的法律及政治制度等深层次因素,提出更有深度的制度建设法律建设的建议。其中代表性成果有:中南大学韩灵丽对预算编制监督中的监督问题进行研究的论文《中国财政预算的“软约束”法律问题研究》,从财政预算的经济和法律制度上的“软约束”现状,分析其政治制度和法律体制的根源,最终提出了实现财政预算硬约束的政策建议。暨南大学雷茜对预算编制审计发现的问题进行研究的论文《财政预算编制审计问题研究》,从预算编制审计出发,归纳分析预算编制出现的问题,提出了从审计角度加强预算编制的方式方法。

  (三)针对财政预算管理博弈各方分别开展研究。通过运用经济学、管理学、博弈论等学科的分析工具,全面考察预算管理管理部门、预算编制部门、人大监督部门、社会公众等利益相关者的关系的利弊选择,全方位剖析财政预算的各个方面,从而提出促进预算管理改革进步的措施。其中代表性成果是:安徽大学甄永丽针对我国各级人大对政府预算管理的监督进行研究的论文《论我国人大预算监督制度的不足及完善》,通过研究先进国家预算监督机制的情况下,研究我国人大监督制度存在的不足,分析内在影响因素,提出了健全人大预算监督制度的具体建议。

  2.3 基础理论

  2.3.1 政府预算管理理论

  现代政府预算的多重研究视角:一是经济学视角。经济学是研究如何合理配置稀缺资源的学问,经济学对对政府预算的最大贡献是解决政府预算资金的合理配置。二是政治学视角。政治学强调的是利益相关者之间的博弈选择。政府预算是利益相关者博弈分配公共资金的过程。通过研究政治经济制度、各相关主体的法律行为、预算编制博弈过程,发现各主体之间的内在政治因素,最后从政治学角度提出改进建议。三是法学视角。从各级人大立法的角度,研究预算相关法律对政府预算行为的制约作用,提出提升预算管理水平的立法建议。四是管理学视角。从管理学的计划、控制等内容研究预算管理的过程,强调预算对单位组织行为的约束,探讨如何实现组织绩效的最大化。

  2.3.2 委托—代理理论

  政府财政预算主要包含二层委托人与代理人的委托代理关系。第一层委托代理关系:全体国民委托各级人大代表,主要是委托人大对财政预算管理的预算资金的安排、使用、绩效进行全程监督。各级人大作为全体国民的利益代理人,运用立法方式规范政府财政预算行为,监督预算使用单位的预算支出符合委托人的利益。第二层委托代理关系:政府委托财政部门,将政府预算管理的职能交由各级财政部门具体执行。

  2.3.3 新公共管理理论

  上世纪九十年代,伴随着市场经济出现的新情况新趋势,西方学界新公共管理理论茁壮发展。新公共管理理论应用在预算管理上主要是提出了绩效预算的概念。绩效预算关注政府财政预算支出与最终结果的关系,要求对预算支出的绩效做出详细的评估,并将评估结果应用于财政资金分配上,这种观点对预算管理提出了更高的要求,不仅仅要考虑财政资金的初始分配,更着重于预算资金的产出绩效,通过对绩效的管理提升预算管理的科学合理水平,使得预算实施更有利于促进社会进步。

  2.3.4 博弈论

  博弈论的本质是利益相关方在条件设置固定的情况下,考虑相对方的策略而采取有针对性的的策略,使得最终的结果更有利于自己。博弈一般分为静态博弈与动态博弈。静态博弈是指博弈双方在不知道对方会选择的策略的基础上,同时或者不同时选择应对策略的博弈。和静态博弈不同的是,动态博弈的双方存在先后顺序,在后面选择策略的一方已经明确预测到先选择策略一方的策略选择。利用博弈论对政府预算管理相关方进行分析,能够分清楚各相关实体之间的矛盾所在,有利于制定相互制衡实现公众利益最大化的政策意见。政府预算管理制度必须经济社会发展的客观情况不断修正,制度的变化过程就是各相关主体动态博弈的过程。

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